La grieta fiscal que el cambio debe zanjar

El gasto público consolidado de 2023 fue equivalente al 51,9 por ciento del PBI. De esa cifra, según datos oficiales del Ministerio de Economía, un 22,3 por ciento correspondió al Estado nacional, donde el rubro seguridad social (comprende jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares e invalidez) representa aproximadamente la mitad. El gasto agregado de las provincias equivalió al 16,1% del total y el de los municipios, al 3,4%. Otros diez puntos del producto se los llevó el déficit cuasifiscal. El gasto del Estado nacional venía excediendo sistemáticamente su financiamiento vía impuestos o acceso al crédito, y el Banco Central fue obligado a enjugar el déficit del Tesoro vía emisión monetaria. En 2023 hubo 5 puntos del producto de déficit fiscal del Estado nacional.

Cuando el Banco Central financia al Tesoro, emite pesos (pasivos monetarios no remunerados) que, sin contar con mayor demanda monetaria, exacerban la inflación, problema crónico de la Argentina. Para limitar el traslado a precios del desborde monetario, el propio Banco Central reabsorbe (esteriliza) parte del dinero emitido tomando préstamos en pesos del sistema financiero (operaciones de pase, títulos de deuda, encajes remunerados) que devengan interés y son de corto plazo. Al renovarse y ampliarse ese endeudamiento del Banco Central, genera con su mayor carga de intereses un efecto “bola de nieve” que se contabiliza como déficit cuasifiscal. Por eso es lógico que, para sanear el balance del Banco Central, el Gobierno haya decidido trasladar esa deuda acumulada que alcanzó 10 puntos del PBI al Tesoro, el responsable originario del desbarajuste fiscal. ¡Abracadabra! ¿Qué otra alternativa quedaba? El desafío es que, de aquí en más, con las cuentas fiscales equilibradas y autonomía de la autoridad monetaria, no haya más déficit cuasifiscal.

Según estimaciones de Econométrica, en 2025 el gasto público consolidado ascenderá al 35,4% del PBI. De ese total, el gasto de la Nación representará el 17,3%; el de las provincias, el 15,1%, y el de los municipios, el 2,9%. El gasto nacional se redujo en 5 puntos del producto y las cuentas nacionales mantienen el superávit financiero que ya se alcanzó en 2024. Las provincias y los municipios empezarían a reducir su gasto entre el 0,5 y el 1% del producto respecto del gasto de 2023. Ya no hay gasto cuasifiscal porque, como señalamos, la deuda del Banco Central fue absorbida por el Tesoro. El gobierno nacional se ha comprometido a ir por más para “llevar la reducción del gasto público total consolidado a niveles históricos, en torno al 25% del PBI” (Pacto de Mayo). Hay mucho camino para recorrer, porque para viabilizar la baja del gasto y hacer sustentable la prestación de bienes y servicios públicos de calidad con impuestos se hace necesario un esfuerzo conjunto en todos los niveles de gobierno. Esto lleva, sin solución de continuidad, a la negociación y el acuerdo de un nuevo contrato fiscal.

La Constitución reformada en 1994 exigió que el Congreso nacional dictara en un período no superior a un año una nueva ley de coparticipación federal de impuestos. Todavía no hay una nueva ley en 2025. Seguimos postergando el debate sobre las potestades de gasto, las tributarias y las de endeudamiento entre los distintos niveles de gobierno. La reforma tributaria comprometida y pendiente debe empezar a despejar el camino al nuevo pacto fiscal.

Roberto Cortés Conde nos recuerda que la grieta fiscal argentina tiene raíces históricas. En el período colonial la administración del virreinato del Río de la Plata fue financiada principalmente con los recursos de la Caja de Potosí, que, a su vez, se fondeaba con las regalías mineras. Nuestras autoridades coloniales, a diferencia de las inglesas en el norte, no tuvieron la necesidad de contar con el voto de los colonos para cobrar impuestos y pagar los gastos. La provisión de bienes públicos básicos, sus prioridades y su financiamiento aquí eran decididos por el virrey. Al producirse la ruptura con España, Buenos Aires se quedó con la única aduana externa importante, pero el conjunto del país perdió los aportes de la Caja de Potosí. Las provincias reclamaron sin éxito participación en los ingresos aduaneros. La disputa duró más de medio siglo y el conflicto fue una de las razones fundamentales que impidieron un acuerdo constitucional para establecer un pacto que dividiera atribuciones fiscales entre la Nación y las provincias.

La organización del nuevo Estado requería proveer bienes públicos esenciales (defensa, seguridad, justicia) e infraestructura básica que permitiera articular en el extenso territorio heredado la relación del gobierno central con los gobiernos locales. A falta de caminos y ríos navegables para los que no había fondos públicos, los gobiernos locales, aislados y sin aportes del gobierno central, recurrieron a los recursos que les podían proveer las aduanas interiores. Como esos ingresos fueron insuficientes para financiar los bienes públicos locales, en muchos distritos la provisión de la seguridad y la defensa se tercerizó en hacendados que disponían de hombres y caballos como para organizar una fuerza armada local y asumir el monopolio de la coerción del Estado, a cambio de percibir contribuciones en especie o en dinero en la jurisdicción que tenían bajo control. Sin pacto fiscal, en este período se fueron insinuando las dos Argentinas: por un lado, la de Buenos Aires, abierta al comercio exterior, con ingresos fiscales de la Aduana y sujeto de crédito (empréstitos). Por otro lado, el interior, con economías pastoriles pobres donde los precarios Estados locales vivieron de los impuestos al comercio interprovincial y de la apropiación de recursos por la fuerza.

Con la organización nacional y la Constitución de 1853 resurgió la necesidad de fijar potestades tributarias, de gasto y de endeudamiento entre la Nación y las provincias. El abanico de bienes públicos a financiar se había ampliado (infraestructura, educación básica). En 1862 la Aduana de Buenos Aires pasó a jurisdicción nacional, tal como se estableció en la Constitución de 1853, y las provincias renunciaron a sus aduanas interiores. En esta etapa se institucionalizó un gobierno nacional que se financiaba con tributos provenientes del comercio internacional, mientras las provincias se quedaron con el producto de los impuestos directos que gravaban las actividades que tenían lugar en ellas, mientras disputaban con la Nación potestades tributarias de algunos impuestos indirectos (sobre el consumo). La inserción exitosa de la Argentina en el orden mundial de la época y el sostenido crecimiento de la economía permitieron el acercamiento de regiones (el ferrocarril bajó costos de transporte), el aumento de la base imponible y de la recaudación. Muchos creyeron entonces que los fundamentos del acuerdo fiscal eran sólidos. El tiempo demostró lo contrario.

El impuesto a la propiedad que debería haber sido la base de la recaudación en provincias con extensiones ganaderas de gran superficie fue un fiasco. Sin catastro y con escasa población, el impuesto no proveyó los ingresos necesarios. La grieta fiscal, que nunca se había cerrado, reapareció con la crisis del 30. La Nación perdió ingresos fiscales por el derrumbe del comercio exterior y estuvo obligada a buscar recursos alternativos como el impuesto a los réditos. A partir del 30, pero en especial luego de la Segunda Guerra, la crisis fiscal se desmadró. Por un lado, creció la demanda de bienes públicos (salud, vivienda, bienestar social, fomento económico), pero, por otro, los nuevos tributos rompieron la divisoria de aguas de las potestades tributarias del acuerdo constitucional y hubo que coparticiparlos. La crisis de caja obligó a recaudar apelando a mecanismos extratributarios, a medidas proteccionistas y al uso irrestricto del impuesto inflacionario, sin consultas ni consensos.

En 1935 se implementó el primer sistema de coparticipación de impuestos. El actual, el de la ley 23.548 de 1988 con sus modificaciones, es un laberinto que ha profundizado el divorcio entre las potestades de recaudación y las de gasto, mientras deja abierto el capítulo del endeudamiento.

La Argentina populista agravó la grieta fiscal. Fue por la concentración de la “caja” para centralizar el poder del Estado clientelar y asignar recursos de manera discrecional. El populismo es fiscalmente unitario, y así como en su concepción política necesita alimentar una grieta social, en su planteo económico ensancha la grieta fiscal. No hay federalismo cuando los gobernadores dependen del poder central para ejecutar sus presupuestos y deben mendigar obras que se asignan con criterio político. Toca a un federalismo de concertación, dentro de las cotas del cambio a un Estado austero, el deber de acordar un nuevo contrato fiscal.

Doctor en economía y en derecho

Por Daniel Gustavo Montamat

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