Presupuesto 2025: las consecuencias de una prórroga de la prórroga
La falta de acuerdo en el Congreso implica un paso más en el debilitamiento de la institucionalidad presupuestaria
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Las sesiones ordinarias del Congreso se cerraron hace días sin acuerdo respecto al proyecto de Presupuesto 2025 y el tema tampoco será tratado en sesiones extraordinarias. Esto conduce sólo a un camino: la prórroga presupuestaria. ¿Qué implicancias tiene volver a prorrogar el presupuesto en términos de institucionalidad?
Las discusiones sobre el Presupuesto 2025 que empezaron el 15 de septiembre con la presentación del proyecto por parte del Ejecutivo no lograron generar acuerdos antes de que terminen las sesiones ordinarias del Congreso. En este escenario, la prórroga presupuestaria se perfila como la única opción factible. Dado que esta herramienta ya se utilizó el año anterior, sería la primera vez desde el retorno de la democracia que Argentina prorrogue por segunda vez consecutiva un presupuesto por imposibilidad de lograr acuerdos respecto de la distribución de los fondos públicos.
¿Por qué esto representa un nuevo hito en el deterioro de la institucionalidad presupuestaria en la Argentina? La respuesta combina elementos respecto de cómo fue pensada la herramienta de prórroga, cómo se ha aplicado en las últimas décadas y qué implicancias ha tenido en la calidad de nuestra democracia.
Nuestra Constitución atribuye al Congreso -órgano representativo de la voluntad popular- la potestad de decidir sobre el manejo de los recursos públicos. Esto se corresponde con principios democráticos que buscan generar frenos y contrapesos entre los distintos poderes del Estado para que ninguno de ellos pueda tomar decisiones que importen gastos sin la autorización legislativa (es decir, que los gobiernos de turno no puedan simplemente “hacer lo que quieran”).
No obstante, los Estados prevén excepciones a esa regla en los casos en que los legisladores no aprueben el presupuesto que el Ejecutivo le presenta cada año. Para esos casos en la Argentina tenemos el recurso de la prórroga, pensado para garantizar la continuidad de la actividad pública sin caer en un shutdown, o cierre de la administración, como ocurre en los Estados Unidos. Se trata de una herramienta legal, pero creada con finalidad excepcional. Y es aquí donde aparece el primer problema: en Argentina, lejos de aplicarse esporádicamente se volvió de uso habitual. En los últimos 13 años, el Estado funcionó con presupuestos de prórroga cuatro veces (2011, 2020, 2022 y 2024), a riesgo de que sean cinco, considerando el escenario actual.
En todos los casos, la prórroga habilitó al Gobierno a decidir discrecionalmente sobre el uso de los recursos públicos, algo que puede explicarse por dos razones fundamentales. Por un lado, se aplica en un contexto normativo que le da a los gobiernos amplias facultades para modificar el presupuesto. En los últimos treinta años, el Poder Ejecutivo amplió sus atribuciones gracias a la sanción de normas que lo habilitaron para realizar ampliaciones y redistribuciones presupuestarias. A pesar de ser pocas las facultades que no logró tener dentro de su órbita, en muchos casos el Ejecutivo actuó más allá de lo permitido por la Ley de Administración Financiera recurriendo a la figura de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), que implica el uso de una facultad legislativa que la propia Constitución Nacional establece que es excepcional (artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional).
Desde 2011 hasta octubre de 2024 se dictaron un total de 340 DNU. En dicho período, 38 de ellos (11%) realizaron modificaciones presupuestarias. Esta tendencia surge principalmente desde mediados de los noventa y continúa hasta inicios de la década siguiente. De esta forma, las modificaciones unilaterales del presupuesto por parte de los gobiernos se consolidaron como una característica central de la gestión financiera del Estado argentino en los últimos tiempos, independientemente de los partidos políticos a cargo del poder. Estos mecanismos usados por el Ejecutivo para instrumentalizar modificaciones presupuestarias, representaron en repetidas ocasiones diferencias sustanciales entre los presupuestos aprobados (nivel inicial de créditos) y los finalmente ejecutados, afectando la institucionalidad presupuestaria y la transparencia.
A esto se le suma un segundo factor explicativo: la inflación. Este año y el anterior se evidenció cómo los aumentos de precios desactualizaron el poder adquisitivo de las partidas que permanecieron fijas nominalmente, dejando en manos del gobierno la decisión de actualizarlas o no. Al mismo tiempo, el Gobierno incrementó las asignaciones de manera periódica, pudiendo decidir sobre cuáles priorizar y en qué medida, a través de decisiones administrativas y Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Este proceso terminó perjudicando a partidas presupuestarias vinculadas a prestaciones sociales muy importantes. Durante los primeros 8 meses del año, por ejemplo, el gasto en jubilaciones y pensiones se redujo un 19% en términos reales y las partidas destinadas a salud sufrieron un recorte de igual magnitud.
En términos institucionales, esto despierta preocupación. En primer lugar, porque una herramienta concebida para situaciones excepcionales, pero que no prevé ninguna consecuencia por su uso continuo, termina convirtiéndose en algo habitual. En segundo lugar, porque se debilita el rol del Congreso, que debería ser impulsor y protagonista de las discusiones democráticas, distorsionando la división de poderes. En tercer lugar, porque en términos de incentivos los gobiernos tienen amplio margen para hacer modificaciones sin necesidad de alcanzar acuerdos políticos.
Por este motivo, la herramienta de la prórroga debería ser concebida como un remedio excepcional y sujeto a restricciones y controles. Los actores políticos que intervienen en el debate parlamentario tienen la responsabilidad de definir las prioridades del Estado en cuanto a ingresos y gastos, y de robustecer el rol del Congreso, que se ha debilitado en aras de una creciente discrecionalidad en manos del Ejecutivo.
Miembros del Programa de Justicia Fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)
