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¿Regalías bonaerenses?: un aporte para el desarrollo de la provincia
El autor pone el foco en el proyecto de exploración petrolera frente a las costas de Mar del Plata y cómo podría impactar en el futuro de Buenos Aires
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PARA LA NACIONFrancisco Durañona
Esta semana comienza la perforación del primer pozo exploratorio en la Cuenca Argentina Norte (CAN), el proyecto Argerich, frente a la costa de la provincia de Buenos Aires. Luego de varias instancias administrativas y judiciales, las expectativas están puestas en la posibilidad de incorporar una nueva área productiva al sistema hidrocarburífero argentino.
Según estimaciones de los especialistas, de ser positivo el resultado de la exploración del primer pozo, la producción propiamente dicha se estaría dando para finales de esta década. Entonces, ¿porqué preocuparnos 8 años antes, con cálculos que hoy rondan el 20% de posibilidades de encontrar crudo en Argerich?
Hay coincidencias sobre las capacidades productivas de la CAN, algo así como una nueva Vaca Muerta, arriesgando un volumen de producción de entre uno y dos millones de barriles diarios a mediano y largo plazo.
Profesionales reconocidos de empresas líderes como Shell, Equinor e YPF prevén 200.000 barriles diarios sólo en caso de confirmarse el primer yacimiento Argerich, cuya exploración se está iniciando. Significa unos 700 millones de dólares al año que se sumarían al caudal exportador de nuestro país. En 5 años el monto podría ascender a 4000 millones de dólares anuales. En una década, posiblemente el petróleo se exporte más que la soja en la provincia de Buenos Aires, ascendiendo a más de 8000 millones de dólares al año. Realmente inimaginable.
Puede suceder que todas estas previsiones terminen en la nada. Pero, de confirmarse, hay que preparar el terreno para el impacto del proyecto en la capacidad exportadora nacional, la economía de la Provincia, el desarrollo de los Municipios y puertos costeros y aledaños, la generación de empleo, la necesidad de infraestructura logística, las garantías medio ambientales y el marco jurídico e institucional que asegure rentabilidad, soberanía, federalismo y arraigo.
¿Planificar en Argentina? Vamos a intentarlo.
Entre otros aspectos a considerar y profundizar, existe uno en particular que me interesa compartir en estas líneas, como aporte para el desarrollo y viabilidad del territorio bonaerense. Principalmente respecto de sus finanzas.
La provincia de Buenos Aires, ¿tendrá derecho a percibir regalías por la explotación de su cuenca costera? En el estado actual de la legislación nacional, no. Con profundo espíritu federal, tal como establece nuestra Constitución Nacional al determinar nuestra forma de gobierno y organización institucional, e intentando generar las condiciones financieras justas y necesarias para el correcto crecimiento y desarrollo autónomo de nuestras provincias, es que nos inclinamos por una federalización de la capacidad de explotación de los recursos naturales hasta el máximo de sus posibilidades territoriales.
El dilema se presenta al verificar que la CAN se encuentra ubicada más allá de los actuales límites hasta donde la provincia de Buenos Aires podría ejercer su dominio sobre recursos naturales, esto es, 12 millas marítimas contadas desde sus costas. De esta manera, las regalías que pagan las empresas en caso de poder avanzar con la explotación irán a parar al Tesoro nacional, de manera exclusiva.
En el marco del desarrollo histórico de la titularidad del dominio de los recursos hidrocarburíferos, del cual participaron la legislación, la doctrina y la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se llegó a un punto de inflexión y resolución parcial de las cuestiones planteadas con la sanción de la reforma constitucional de 1994.
Esta reforma fue central en las razones relativas al régimen federal. Sin embargo, deja en manos del Poder Legislativo algunas cuestiones para lograr que se haga realidad el programa constitucional. Aquello que requiere la intervención normativa para establecer los alcances del derecho constitucional consagrado.
De quién es el recurso
Una de las normas afirmativas del federalismo y centrales en la cuestión de la titularidad de los recursos naturales sin duda es la que está contenida en el Artículo 124 de nuestra Constitución Nacional, mediante el cual se le atribuye a las Provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Los convencionales constituyentes, luego de un debate interesantes respecto de la amplitud del mismo basando en la defensa de los intereses de los estados provinciales. determinaron en un despacho en mayoría agregar un último párrafo al artículo 124, prescribiendo que “corresponde a las Provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.
Esta incorporación constitucional vino a saldar una antigua deuda de nuestro sistema federal sobre la titularidad de los recursos propios de las provincias, mediante una declaración cuya claridad buscó dar certeza a los alcances de ellos.
La lectura de los debates de la Convención Constituyente ha conducido a sostener que el reconocimiento del dominio de los recursos naturales en cabeza de las Provincias no sustrae a estos bienes de la jurisdicción exclusiva del Congreso Nacional, entendida como potestad de regulación jurídica.
En el marco histórico podemos determinar que la expresión “dominio originario” proviene del Derecho Minero, y está relacionado con el régimen de la propiedad minera que en nuestro país ha sido siempre de base “regalista”, esto es, un sistema que atribuye la propiedad de los recursos minerales y demás riquezas del subsuelo al Estado.
Específicamente, con relación al tema de los hidrocarburos, cabe recordar que durante un largo período de tiempo la ley atribuyó al Estado Nacional la titularidad exclusiva, inalienable e imprescriptible de los mismos, a la que, mediante la Ley N° 14.773, se sumó el monopolio de la explotación, dejado de lado con la sanción del Decreto-Ley N° 17.319/67, que admitió la posibilidad de otorgar concesiones.
Los primeros antecedentes que podemos encontrar respecto al reconocimiento del derecho originario de las Provincias sobre el dominio de sus recursos naturales parecen ser lo acordado en el Pacto de Luján, celebrado el 24 de mayo de 1990 entre el Presidente y los gobernadores provinciales, al reconocerse el dominio y jurisdicción de las provincias sobre determinados recursos naturales.
A su vez, el status legal descripto cambió nuevamente tras la sanción de la Ley N° 24.145 que transfirió el dominio de los yacimientos de hidrocarburos del Estado nacional a las provincias, debiéndose entender que dicha transferencia se refirió al llamado “dominio originario”.
Pero no fue hasta la sanción del artículo 124 de la Constitución Nacional que tal reconocimiento de derechos federales se hizo concreto y eficaz, receptando de alguna manera las doctrinas que se venían desarrollando y las normativas que reflejaban la situación tales como el Código de Minería (art. 10) y de manera implícita la Ley N° 24.145.
Un antecedente
Ahora bien, yendo al tema específico de la posible explotación de la CAN a partir del éxito del Proyecto Pozo Argerich frente a las costas bonaerenses, aparece una cuestión sustancial vinculada a los límites territoriales dentro de los que las provincias ejercerán su dominio originario, y es allí donde el Congreso Nacional conserva para sí las facultades legislativas constitucionales para determinarlo.
Un muy buen ejemplo de lo hasta acá planteado resulta la Ley de Hidrocarburos 26.197 que tuvo su génesis en el “Acuerdo Federal de los Hidrocarburos 2006″, suscripto el 26 de octubre de 2006 por el presidente Néstor Kirchner y los gobernadores de las provincias de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, La Pampa, Neuquén, Mendoza, Salta, Formosa y Jujuy.
Esta Ley modifica la Ley Nº 17.319 determinando que los yacimientos de hidrocarburos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado nacional o de los Estados provinciales, según el ámbito territorial en que se encuentren. A partir de las 12 millas hasta el límite exterior de la plataforma continental, le pertenecen a la Nación. Dentro del mar adyacente a sus costas hasta las 12 millas, a las provincias.
Queda claro y si lugar a dudas, de acuerdo al texto constitucional, que el dominio originario de los yacimientos de hidrocarburos corresponde a las Provincias o a la Nación, según el área territorial en que los mismos estén situados.
Por otro lado, tampoco existen dudas sobre la clara facultad que preservan los legisladores nacionales de definir los límites territoriales dentro de los cuales los Estados provinciales pueden ejercer sus derechos de dominio sobre los recursos naturales, conforme la normativa constitucional vigente antes referida.
Lo expuesto fue abordado oportunamente por nuestra Corte Suprema en el caso “Total Austral S.A. c. Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur” del 8 de setiembre de 2003 (Fallos 326:3368) determinando que sólo el Congreso Federal arregla, en forma definitiva, los límites del territorio de la Nación y fija los de las provincias. En este fallo se tilda de inconstitucional el artículo 81 de la Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur que reza “Son del dominio exclusivo, inalienable e imprescriptible de la Provincia el espacio aéreo, los recursos naturales, superficiales y subyacentes, renovables y no renovables y los contenidos en el mar adyacente y su lecho, extendiendo su jurisdicción en materia de explotación económica hasta donde la República ejerce su jurisdicción, inclusive los que hasta la fecha fueren administrados y regulados por el Estado Nacional”
La Corte declaró la inconstitucionalidad del art. 81 de la Constitución Provincial de Tierra del Fuego, mediante el que se extiende “la jurisdicción provincial en materia de explotación económica hasta donde la República Argentina ejerce su jurisdicción, [con] evidente exceso en que incurre al pretender avanzar de manera indebida sobre atribuciones que le son adjudicadas exclusivamente al gobierno federal y, a la vez, prohibidas a las provincias (art. 75 inc. 15 y 126 de la Ley Fundamental)”.
En síntesis, el Congreso nacional es el único habilitado constitucionalmente para determinar los límites provinciales y, en consecuencia, los alcances del frente marítimo hasta donde ejercen su dominio sobre los recursos naturales.
En este sentido, para que la Provincia de Buenos Aires pueda ejercer el dominio sobre los yacimientos hidrocarburíferos de la Cuenca Argentina Norte, cuya posible explotación se estaría confirmando en tiempos cercanos, resulta determinante que el Congreso, a través de un proyecto de ley, impulse la modificación de los actuales alcances dominiales y territoriales de las provincias, en defensa de los recursos que le son propios por ser preexistentes al estado nacional.
Para que sea posible, sólo se requiere la modificación del artículo 1° de la Ley de Hidrocarburos y extender el dominio originario de los Estados provinciales sobre los recursos naturales existentes en los espacios marítimos hasta donde rigen actualmente los límites de soberanía del Estado Nacional.
El texto del proyecto de ley debería proponer, entre otras cosas, la sustitución del art. 1 de la Ley 17.319 por el siguiente: “Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible de los Estados Provinciales y Nacional según corresponda. Pertenecen a los Estados provinciales los yacimientos de hidrocarburos que se encuentren en sus territorios, quienes ejercerán su jurisdicción y dominio en sus aguas interiores y en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la máxima distancia que la Legislación atribuya como Soberanía al Estado Nacional, sin perjuicio de la competencia atribuida a la Nación para las materias específicamente delegadas e insertadas en la Constitución Nacional”.
Invito a legisladores nacionales a llevar adelante el impulso de esta reforma, que sin lugar a dudas contará con el acompañamiento de representantes legislativos de la gran mayoría de las provincias, principalmente las costeras.
Sin lugar a dudas, la solución definitiva a problemas estructurales de la Argentina vendrá de la mano de un profundo y verdadero Federalismo del Siglo XXI, promoviendo arraigo y desarrollo en cada territorio del país, sin importar ubicación geográfica ni cantidad de población, a partir de políticas activas de población para un mejor y correcto aprovechamiento de nuestros recursos. Federalismo, desarrollo y población son ejes fundamentales para la generación de riqueza.
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El autor es exsenador de la provincia de Buenos Aires, exintendente de San Antonio de Areco y fundador del Movimiento Arraigo
Tipo de trabajo:opinión
