La reforma de Ganancias: inquietante avance del hiperpresidencialismo y el centralismo

En medio de esta campaña electoral, el gobierno nacional, una vez más, ha desconocido el principio de legalidad en materia tributaria, al haber dispuesto por decreto y resoluciones una nueva detracción a los fondos coparticipables de las provincias y municipios, al reducir el impuesto a las ganancias y el IVA. Después remitió un proyecto de ley…

Es la continuidad de otras medidas anteriores, como fueron los decretos de necesidad y urgencia que modificaron la coparticipación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) -para beneficiar directamente a la provincia de Buenos Aires-, a lo que se sumó la creación del Ärea Metropolitana para prohibir el dictado de clases durante la pandemia en aquélla ciudad.

Este ejercicio de hiperpresidencialismo y de centralismo también fue ejercitado cuando se produjeron detracciones a la masa coparticipable para beneficiar a la AFIP –por decreto- y a la Anses, mediante uno de los llamados Pactos Federales-, con perjuicio de provincias y municipios.

Ante el reclamo efectuado por las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en uno de los más importantes fallos de la historia en materia de federalismo fiscal, en 2015 declaró la inconstitucionalidad de aquellos instrumentos, que desconocieron las bases constitucionales de la coparticipación impositiva y del federalismo de concertación, consagrados en la Reforma Constitucional de 1994. Asimismo, el alto tribunal exhortó a los poderes públicos federales y provinciales a ajustarse al cumplimiento de la Constitución para la sanción de las leyes convenio de coparticipación impositiva, ordenadas en el Art. 75, inciso 2 de la ley suprema.

Por otra parte, la Corte Suprema aseguró la supremacía de la Constitución y del artículo 129, que consagró la autonomía plena de la Ciudad de Buenos Aires, en un fallo de 2021, que reconoció las competencias de la Ciudad Autónoma en materia de educación y en otro de 2022, que hizo lugar a una medida cautelar en contra de las detracciones sufridas en materia de coparticipación, que habían sido dispuestas por decreto y una ley del Congreso.

También la Corte en 2019 falló favorablemente en una causa planteada por la provincia de Entre Ríos por la detracción producida por la reducción de Ganancias y del IVA, como se ha efectuado ahora.

A pesar de que fueron muy claras las ideas fuerza, la normativa y los debates de la Reforma constitucional de 1994, a lo que sumaron estos fallos de la Corte Suprema, se ha continuado ejercitando el hiperpresidencialismo y el Gobierno, por decreto, produjo un verdadero unitarismo fiscal, muy lejos de las finanzas federales de la ley suprema.

Proceso de decadencia

Hay que comprender que esto viene de lejos y es una de las causas de la decadencia argentina, porque afecta la república federal, que es la quintaesencia de nuestra democracia constitucional.

Existe una tendencia notable a la centralización y, en materia financiera, sobre el sistema de separación de fuentes tributarias de 1853, 1860 y 1866. Se admitió por la crisis de 1890 la concurrencia del gobierno nacional con las provincias en los impuestos indirectos internos y luego, a comienzos de la década de 1930, la coparticipación impositiva, ya que también el gobierno central percibió impuestos directos.

Mientras en la primera ley de coparticipación –la número 12.956, de 1947-, en la distribución primaria le correspondía al gobierno federal el 79 % de la masa coparticipable y a las provincias solo el 21 %, en las sucesivas leyes fue aumentando la participación de las provincias, hasta llegar a un 57,66% en la todavía parcialmente vigente ley 23.548, de 1988. Así, al gobierno federal le tocaba el 42,34% restante. Ese fue el momento de mayor justicia y avance de provincias y municipios en el reparto de fondos coparticipables.

Lamentablemente esa situación no se mantendría, porque mediante la detracción de fondos de la masa coparticipable, para asignarlos de manera específica a otros fines por parte del gobierno nacional, se inició un proceso de centralización que derivaría en la grave realidad que atravesamos.

Juan Llach, en su libro “Federales y unitarios en el siglo XXI” afirma con datos correspondientes a 2011 que de la recaudación total de ingresos públicos, al gobierno nacional le tocó el 84,4%, al conjunto de las provincias y la CABA el 14,2% y a los aproximadamente 2250 gobiernos municipales, el 1,4 por ciento. Estos datos, que se mantienen, expresan el unitarismo fiscal que soportamos.

Hacia el federalismo

La reforma de 1994 intentó detener el proceso de centralización, ya que uno de sus objetivos fue la profundización del federalismo. En este aspecto, la incorporación del instituto de la ley-convenio de coparticipación federal a la Constitución fue una trascendental decisión destinada a afianzar el federalismo de concertación. Dicha ley convenio debió ser sancionada antes del 31 de diciembre de 1996, lo que indica el grado de demora e incumplimiento que padecemos. Para un análisis detenido de estas cuestiones me remito a mi reciente libro “Federalismo y Constitucionalismo provincial” (2023).

Las leyes convenio deben comenzar por un acuerdo del Presidente y los gobernadores y, luego, continuar su tratamiento en el Congreso y en las Legislaturas provinciales. Es muy claro lo prescripto en la Constitución nacional y el debate producido en la Convención con la intervención de diez gobernadores en ejercicio, como Rubén Marin (La Pampa), Eduardo Duhalde (Buenos Aires), Néstor Kirchner (Santa Cruz), Carlos Reutemann (Santa Fe), Carlos Maestro (Chubut) y Horacio Massaccesi (Río Negro), entre otros.

No se trató solamente de incumplimientos en esta materia, sino en general del gran proyecto de descentralización del poder obrante en los tres grandes capítulos de la reforma: federalismo en estricto sentido, el reconocimiento de la autonomía municipal y la creación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Estas groseras violaciones constitucionales fueron consolidando, además, el hiperpresidencialismo, que se asienta en particular en el manejo de la caja, para subordinar a los gobiernos provinciales y municipales. A lo poco que queda de aquella ley de coparticipación de 1988, ya modificada por la reforma constitucional de 1994, hay que agregar en los últimos años el avance de las transferencias discrecionales, para beneficiar políticamente a algunas provincias y municipios. Como ahora ocurre con Buenos Aires y las provincias que responden al oficialismo, como lo indican las cifras analizadas por los economistas Marcelo Capello, Nicolás Guillermo Cámpoli y Valentina Gallardo de la Fundación Mediterránea.

A ello debe agregarse la suma arbitrariedad en el destino de los subsidios, en materia de servicios públicos de transporte, agua, cloacas y energía, que están destinados mayoritariamente al Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), con una enorme desigualdad para los habitantes del interior del país.

En torno a esto, con la ley de emergencia 27.541, de 2019, se detuvo el proceso de transferencia de Edenor, Edesur y Aysa a la provincia de Buenos Aires y CABA, lo que ha significado otro notable grado de centralización y de perjuicio para el país, que debe soportar estos gastos que corresponden a esas jurisdicciones.

A lo que se suma, entre otros incumplimientos que afectan la autonomía plena de la CABA, la falta de avance en la transferencia de la llamada Justicia nacional y del Registro de la Propiedad y de la Inspección de Sociedades Jurídicas, en manifiesta afectación de nuestro federalismo.

He formulado veinte propuestas para fortalecer el federalismo. El cumplimiento de la Constitución es la primera de ellas. Debemos dejar atrás el hiperpresidencialismo, fortalecer el Congreso y las autonomías provinciales, de la CABA y de los municipios. Hace falta una planificación federal para el desarrollo y la integración del país, caracterizado por injustas asimetrías. Para romper el statu quo unitarizante hace falta una política arquitectónica en base a la ley suprema. Los nuevos Gobernadores e Intendentes electos junto a las futuras autoridades federales tendrán ahora la oportunidad de fijar lo que se reclama desde hace tiempo: una agenda federal, regional, provincial y municipal para cambiar el país, que debe ser federal, como lo soñaron los padres fundadores.

El autor es abogado constitucionalista, director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y Vicepresidente de la Comisión Redactora en la Reforma Constitucional de 1994

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