¿Negocio verde o riesgo ambiental? Las claves de la ley de mercados de carbono que aprobó el Senado

Los mercados de carbono son mecanismos que permiten asignar un precio a las emisiones de gases de efecto invernadero. En la Argentina, según datos del propio Gobierno nacional, estas emisiones provienen principalmente de los sectores energético y agropecuario. En términos abstractos, estos mercados permiten asignar un valor económico a las emisiones y comercializar créditos que representan reducciones o capturas de gases de efecto invernadero.

Las empresas que emiten gases de efecto invernadero pueden comprar créditos de carbono para compensar parte de sus emisiones, mientras que otras organizaciones o proyectos reciben dinero por reducirlas o capturar carbono. Esto puede ocurrir, por ejemplo, mediante la conservación de bosques amenazados, la reforestación, el desarrollo de energías renovables u otras iniciativas. Aunque esta explicación parece sencilla, la realidad es más compleja: tuvieron que pasar casi 10 años de discusiones multilaterales para acordar una regulación internacional.

En 2015, los 198 países que integran la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático adoptaron el Acuerdo de París. Su artículo 6 contempla mecanismos de cooperación entre países para transferir resultados de mitigación y contabilizarlos en sus compromisos climáticos. Por ejemplo, una empresa con altas emisiones en Estados Unidos podría comprar créditos generados por un proyecto forestal en Misiones o Corrientes. Lo que adquiere es el resultado de una iniciativa que busca que esos árboles capten dióxido de carbono y lo almacenen.

Sin embargo, hubo desacuerdos entre los países por las dificultades que supone garantizar la trazabilidad de los créditos y fiscalizar que efectivamente se cumplan las reducciones de emisiones declaradas. Una de las preocupaciones centrales era el doble conteo en las transferencias internacionales: que dos países contabilizaran a su favor la misma reducción de emisiones, por ejemplo, la generada por un proyecto de conservación forestal.

Las discusiones en Naciones Unidas continuaron hasta la cumbre del clima de 2024, la COP29, celebrada en Bakú. Los mercados de carbono suelen dividirse en dos grandes categorías: regulados y voluntarios.

Funcionan bajo reglas establecidas por los gobiernos o por acuerdos internacionales, que determinan cómo se pueden generar, certificar, comercializar y utilizar las reducciones de emisiones. En el marco del Acuerdo de París, el artículo 6 establece mecanismos para que los países cooperen y puedan transferir resultados de mitigación, tanto mediante acuerdos directos entre Estados como a través de un mecanismo supervisado por Naciones Unidas.

Dentro de los mercados regulados existen distintos instrumentos. Por un lado, los sistemas de comercio de emisiones establecen límites máximos de emisiones para determinados sectores o empresas y permiten comercializar permisos de emisión entre los actores alcanzados. Por otro lado, los mecanismos de compensación permiten generar créditos de carbono a partir de proyectos que reducen emisiones o remueven gases de efecto invernadero respecto de una línea de base. En términos generales, cada crédito representa una tonelada de dióxido de carbono equivalente reducida o removida. Estos créditos, cuando están certificados, suelen alcanzar precios más altos que los del mercado voluntario.

Los mercados voluntarios, en cambio, funcionan por fuera de las obligaciones establecidas por los gobiernos. En ellos, empresas, organizaciones y otros actores pueden comprar créditos de carbono por decisión propia, generalmente para compensar parte de sus emisiones o cumplir compromisos climáticos asumidos públicamente.

Los créditos provienen de proyectos que buscan evitar emisiones o capturar dióxido de carbono, como la conservación de bosques, la restauración de ecosistemas o el desarrollo de energías renovables. Su generación y comercialización suelen estar respaldadas por estándares y certificadoras privadas, que establecen las metodologías para medir, verificar y validar las reducciones o capturas de emisiones. El precio de cada crédito suele ser sustancialmente más bajo que el de los mercados regulados.

El sistema también recibe varios cuestionamientos. En muchos casos, no es sencillo comprobar que las emisiones realmente se hayan evitado o que el carbono haya sido capturado. Además, existe el riesgo de que algunas empresas utilicen estos créditos para justificar que siguen contaminando, en lugar de reducir sus propias emisiones.

En países con marcos regulatorios débiles o políticas ambientales debilitadas, la implementación de esta ley podría abrir la puerta a actos de corrupción, deforestación, ocupación de tierras o blanqueo de madera talada ilegalmente.

Uno de los casos más grandes de la región salió a la luz en Brasil en 2024 y derivó en un operativo policial denominado “Operación Greenwashing”. Las acciones se centraron en el grupo del empresario Ricardo Stoppe, investigado por sus presuntos vínculos con una trama de fraude relacionada con madera ilegal. Fue presentada como la investigación policial más grande del país en torno a este asunto.

Las autoridades señalaron que el grupo había desarrollado proyectos de mercados de carbono en zonas vinculadas al acaparamiento de tierras y que habría obtenido US$ 34 millones con la venta de créditos de carbono cuestionados.

Stoppe era titular de cinco proyectos REDD+ en la Amazonía brasileña que cubren 400.000 hectáreas. Entre los compradores de estos créditos figuran empresas como la fintech ambiental Moss, GOL Airlines, iFood e Itaú, uno de los principales bancos de Brasil, además de las compañías internacionales Toshiba, Spotify y Boeing. También se han judicializado casos por presunto uso irregular de los mercados de carbono en Paraguay, México, Uruguay, Colombia, Perú y otros países de la región, con la participación de empresas nacionales e internacionales.

El proyecto de ley de Marco Regulatorio del Mercado de Carbono y Activos Ambientales de la Argentina busca establecer reglas para la generación, certificación y comercialización de créditos de carbono en el país. La iniciativa apunta a dar seguridad jurídica a un mercado que hasta ahora no cuenta con una regulación integral específica, facilitar la llegada de inversiones y establecer condiciones para participar en los mercados internacionales.

Uno de sus puntos centrales es reconocer los créditos de carbono como bienes inmateriales con valor económico propio, independientes del terreno o del recurso natural que les dio origen. También crea el Registro Nacional de Reducción de Emisiones (ReNaRe), una plataforma pública para identificar los proyectos, seguir sus créditos y evitar que una misma reducción de emisiones sea contabilizada más de una vez.

El proyecto establece requisitos para garantizar que las reducciones o capturas de gases de efecto invernadero sean reales, medibles y verificables, que representen reducciones adicionales y que contemplen salvaguardas sociales y ambientales.

Además, distingue dos tipos de unidades: los Aportes de Mitigación (AM), destinados al mercado voluntario o al cumplimiento de la meta climática argentina, y las Unidades de Resultado de Mitigación Transferibles (URMT), que pueden comercializarse internacionalmente. Para transferir estas últimas, se requiere autorización del Estado y la aplicación de ajustes correspondientes en el inventario nacional de emisiones, con el objetivo de evitar la doble contabilidad.

Por último, la iniciativa establece incentivos fiscales, entre ellos hasta 30 años de estabilidad tributaria y una alícuota del 0% en derechos de exportación. También habilita el uso de créditos de carbono como respaldo de instrumentos financieros. El Poder Ejecutivo será la autoridad de aplicación, mientras que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires podrán designar sus propios organismos, en función de sus competencias sobre los recursos naturales.

Villalonga planteó que, desde su diseño, el proyecto de ley refleja una incomprensión de los mercados de carbono y que la discusión en comisión y en el plenario fue casi nula. Señaló que la iniciativa incorpora a los mercados voluntarios, que por definición no están regulados por los Estados y que ya funcionan en la Argentina. En respuesta a esta crítica, Flavia Royón aclara que inclusión de ese capítulo no es más que una invitación que los proyectos vigentes y futuros sean registrados, aunque no sea obligatorio.

Sobre ese punto, agregó que el Gobierno nacional hoy “no tiene institucionalidad en política climática”. Se refiere a la falta de atención que la administración libertaria ha puesto en este tema.

En primer lugar, la Argentina ha tenido un desempeño muy cuestionado a nivel internacional en las últimas cumbres del clima. Tampoco actualizó sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés), que establecen los compromisos de reducción de emisiones asumidos por cada país. Es uno de los pocos países que todavía no las publicó.

Además, FARN advirtió en un documento publicado el mes pasado que los mercados de carbono pueden permitir que las empresas compensen sus emisiones sin reducirlas efectivamente en origen. También cuestionó que la conservación de los ecosistemas quede subordinada a su capacidad de generar créditos comercializables, especialmente porque el carbono almacenado en los bosques puede volver a la atmósfera por incendios, sequías o deforestación. En esa línea, Villalonga advirtió que este proyecto podría contribuir al debilitamiento de la Ley de Bosques Nativos.

La conservación de un bosque no alcanza, por sí sola, para generar créditos de carbono. Para que un proyecto sea elegible debe demostrar adicionalidad: es decir, que la reducción de emisiones o la captura de carbono que se le atribuye no habría ocurrido de todas formas, en ausencia de esa iniciativa. Por eso, no basta con conservar un bosque para emitir créditos; es necesario demostrar que el proyecto produce un beneficio climático adicional. Villalonga plantea que existen ambigüedades en la ley que podrían permitir reducir la protección de determinados bosques para después incorporarlos a un esquema de mercado.

Otro de los cuestionamientos apuntó a la falta de garantías para las comunidades indígenas y locales, tanto en la consulta previa como en el reconocimiento de sus derechos territoriales. FARN advirtió que estos proyectos pueden favorecer el acaparamiento de tierras y actividades que prioricen la captura de carbono por encima de la biodiversidad.

En materia regulatoria, FARN cuestionó los beneficios fiscales previstos para el sector, el posible debilitamiento de los controles estatales y la transferencia internacional de créditos sin suficientes garantías para proteger las metas climáticas argentinas. También señaló que estos mecanismos podrían favorecer la continuidad de la actividad hidrocarburífera mediante tecnologías de captura y almacenamiento de carbono.