Nota II de III: Los ferrocarriles de carga en la Argentina, ante un cambio histórico

En la anterior nota de mi autoría publicada en LA NACION sobre esta temática, entre otras cuestiones analicé la consultoría internacional dirigida por Thomas B. Larkin, iniciada en el último tramo de 1960 y culminada a principios de 1962.

Entre los problemas estructurales de los ferrocarriles argentinas que fueron resaltados en ese trabajo, menciono los siguientes:

- Insuficiente nivel de inversiones para renovar infraestructura y material rodante.

- Management deficiente.

- Baja densidad de tráfico, tanto en cargas como en pasajeros.

- Mal diseño de la red debido principalmente a los siguientes problemas: -a) Presencia de una orientación manifiesta de las vías hacia los puertos de Buenos Aires, Bahía Blanca, Rosario y Santa Fe, limitando el desarrollo del transporte de bienes no orientados a la exportación; -b) Escasas conexiones trasversales existentes; -c) Existencia de una variedad de trochas, poco funcionales; -d) Proliferación de ramales redundantes, que se instalaron no para procurar un armónico desarrollo territorial, sino por la existencia de una irracional competencia entre capitales extranjeros privados previos a la nacionalización; -e) Existencia de alta obsolescencia en la infraestructura, con abundancia de vías de bajo peso por eje –menores a 20 tns. por eje-, asentados en balasto de tierra, cuya vida útil había sido superada ampliamente, facilidades logísticas en creciente mal estado, y cruces ferroviarios que no eran los adecuados para el creciente aumento poblacional; -f) Excesiva cantidad de playas de maniobras y clasificación, que hacen muy lento y confuso el tránsito de los trenes de carga.

- Material rodante obsoleto y mal mantenido, incluso muchas veces escaso, debido a estar fuera de servicio por largos períodos, una gran cantidad de los mismos.

- Excesiva cantidad de talleres ferroviarios, con maquinarias y equipos obsoletos, preparados para atender los requerimientos de la motorización a vapor –que dejaba paso a la motorización diésel eléctrica en ese momento-, y a fabricar locomotoras, vagones de carga y coches de pasajeros, y repuestos, funciones que esta consultoría no consideraba necesarias, más aun cuando había terminado la Segunda Guerra Mundial hacía quince años, y la provisión de material importado era fluida.

- Crecientes problemas de seguridad.

- Cronogramas de servicios inadecuados, sea por elevados tiempos de tránsito, y/o por falta de frecuencias en muchos lugares –no solo los más relevantes-, principalmente en épocas de alta demanda.

- Nómina de personal muy elevada, con baja productividad.

- Condiciones de trabajo deplorables en muchos casos, que eran responsables en muchos casos de la baja productividad del empleo.

- Elevada conflictividad sindical, muchas veces derivada de enfrentamientos relacionados a la política partidaria.

- Regulaciones laborales incompatibles con los requerimientos de un ferrocarril moderno.

- Regulaciones operativas ineficientes.

- Muy bajas tarifas, imperfección agravada por la existencia de un contexto inflacionario, que en conjunto a los bajos volúmenes de carga registrados, y a la baja productividad del empleo, generan fuertes quebrantos y por ende, un coeficiente de explotación muy superior a uno, creciente con el paso del tiempo.

Destaco que la transición tecnológica de aquel momento traía consigo una gran dependencia de las importaciones. En el caso de locomotoras, en vapor existían una gran cantidad de proveedores y la tecnología era abierta, de fácil acceso, mientras que en el caso de las diésel eléctricas, el universo de proveedores en el mundo se reducía considerablemente y la tecnología era cerrada. Al mismo tiempo, se requería una dotación de locomotoras diésel eléctricas mucho menor en términos relativos y por este motivo y otros avances tecnológicos, la consecuente demanda de personal ferroviario resultaba ser muy inferior a la histórica.

La consultoría que nos trata aconsejó cerrar 14.365 kms. de vías, sobre un total de 43.923 kms. O sea, un 32,7 % de la red, además de aconsejar poner bajo estudio para determinar la razonabilidad de nuevos cierres, alrededor de 5000 kms. de ramales adicionales. Propuso construir rutas sobre una parte de estos ramales a desactivar.

Además, sugirió, entre otras cuestiones, cerrar más de la mitad de los talleres ferroviarios y orientar la actividad de los que se mantuvieran, al mantenimiento y reparación de material rodante, privatizar los servicios accesorios al transporte ferroviario prestados como complemento del servicio, reducir significativamente la cantidad de playas de maniobra y clasificación, radiar gran cantidad de locomotoras, vagones y coches de pasajeros, reemplazar enganches manuales por automáticos, importar todo el material rodante necesario –hecho que por lo comentado antes, aumentaba la dependencia de nuestro país con el exterior, al tiempo que afectaba al sector externo de nuestra economía, que venía presentando una importante debilidad-, reducir la nómina de empleados, flexibilizar las relaciones laborales, mejorar las condiciones laborales, modificar el reglamento de tráfico operativo, etc.

La emisión del Decreto 4.061/61 estuvo asociada al Plan Larkin. Esta norma puso en marcha el plan de racionalización ferroviaria, a través del cual se congeló el déficit ferroviario, se privatizaron los servicios complementarios –como el de los comedores dentro de las formaciones-, se estableció que el Ministerio de Obras Públicas y la Secretaría de Transporte debería proponer el cierre de 4000 kms. de ramales improductivos, etc.

En síntesis, dicha regulación fue el detonante formal de la gran crisis ferroviaria producida durante el Gobierno de Arturo Frondizi, que a la postre y por su gravedad, requirió de la mediación de la Iglesia Católica.

La cantidad de empleados ferroviarios había alcanzado unos 230.000 en 1955, cantidad que había aumentado mucho por la incorporación de nuevos agentes luego de la nacionalización y debido a la mayor demanda de tráfico de pasajeros registrada entre 1948-1955 –que es más mano de obra intensivo que el servicio de cargas-. Con los retiros voluntarios y otros ceses de agentes registrados entre 1956 y 1961, esa nómina se ubicaba en alrededor de 170.000 empleados.

Como expresaba en la nota anterior, estas reformas fueron resistidas por las bases y el sindicalismo ferroviario, generando tensiones extremas durante el gobierno de Arturo Frondizi, hasta que el Plan Larkin como tal fue desactivado. Pero sus propuestas fueron tenidas en cuenta y aplicadas por gestiones posteriores, principalmente en 1977 y 1993.

Las tres décadas posteriores al Plan Larkin

Desde principio de los sesenta continuó el proceso de reducción del transporte ferroviario de petróleo y derivados –recordemos que en esa época se puso en marcha el oleoducto entre Challacó y Puerto Rosales-, ganado en pie, leña, leche, frutas, pescado y productos elaborados de alto valor unitario, reduciéndose la participación relativa del transporte ferroviario respecto de otros modos.

El uso del ferrocarril se acentuó para el transporte a más largas distancias, principalmente de cereales y oleaginosas, algunos productos agroindustriales a granel, productos de la minería y áridos en general, pero ello estuvo muy lejos de revertir las tendencias de tráfico.

Los problemas que se habían diagnosticado durante la realización de la consultoría a cargo de Larkin se agravaron, salvo en casos excepcionales.

Los cierres de ramales ferroviarios se sucedieron siguiendo la receta del Plan Larkin, llegando la red a un kilometraje efectivo de entre 25.000 y 30.000 kilómetros, tal cual esa consultoría recomendaba. Del mismo modo, el proceso de reducción de personal ferroviario, no paró.

A partir del Plan de Mediano Plazo de Ferrocarriles Argentinos de inicios de la década de 1970, se realizaron importantes inversiones, que continuaron en menor medida con el Segundo Plan de fines de los setenta y principio de los ochenta. Es en esta época donde se decide finalmente la electrificación de los servicios urbanos del Ferrocarril Roca, siendo ésta la gran obra de infraestructura del presente período, obra iniciada en la práctica durante el Gobierno de Raúl Alfonsín, pero ajena al transporte de cargas.

Existieron algunas administraciones ferroviarias serias y bien intencionadas durante estas décadas, como expresaba antes, las que tuvieron que enfrentar muchos desafíos, entre ellos, las restricciones presupuestarias, las interferencias de la política y los conflictos de intereses derivados del enorme crecimiento del transporte automotor y su influencia en las decisiones gubernamentales relacionadas al transporte. Lamentablemente, en ninguno de esos casos se logró una inflexión que revirtiera de manera sustentable en el tiempo, los graves problemas que venían de décadas atrás.

Durante el Gobierno de Raúl Alfonsín además, se procuró abrir la actividad al capital privado, pero la iniciativa no logró concretarse como estaba planeada y no tuvo finalmente la trascendencia esperada. El proceso continuó su marcha, acentuando la debacle ferroviaria.

Las privatizaciones ferroviarias de los noventa

Con la llegada de Carlos Menem a la Presidencia de la Nación en 1989 comenzó este proceso. La ley 23.696 y el decreto 666/89 establecieron el marco normativo básico –incluso, se proponía provincializar y municipalizar ciertos ramales, hecho que se logró de manera marginal para algunos corredores de pasajeros de larga distancia-.

Se intervino la empresa Ferrocarriles Argentinos para luego escindirla y posteriormente liquidarla, mientras que la ley 23.697 de emergencia económica representó el soporte legal para el sostenimiento de varias medidas controvertidas que afectaron a esta actividad.

El Decreto 2.740/1990 aprobó el “Memorándum de Entendimiento para la Reestructuración Ferroviaria y su Programa Anexo” suscripto por la intervención en la Empresa Ferrocarriles Argentinos, la Subsecretaría de Empresas Públicas del Ministerio de Economía, la Subsecretaría de Obras Públicas del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, y la Misión del Banco Mundial referida en anexo I de esta norma, que iba a financiar dicha reestructuración.

El Decreto 502/1991 estableció la escisión de Ferrocarriles Argentinos y la consecuente creación de Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FE.ME.SA.) para explotar los servicios urbanos y suburbanos de pasajeros, hasta que los mismos se privatizaran.

A partir de 1991 y años siguientes, se concesionaron poco más de 28.000 kms. de la red a operadores de cargas privados y unos 800 kms. en el Área Metropolitana de Buenos Aires a operadores de pasajeros privados, por el plazo de treinta años. El Ferrocarril Belgrano se concesionó a una nueva sociedad, Belgrano Cargas, de la que participaban varios actores, entre ellos, la Unión Ferroviaria. Se reiteró la política de cierre de una gran cantidad de ramales, sin importar los impactos negativos que en materia socio-económica generaban.

El Decreto 1.168/92, suprimió los servicios de pasajeros interurbanos, prestados por Ferrocarriles Argentinos, a partir del 31 de julio de 1992, con exclusión del corredor Plaza Constitución-Mar del Plata-Miramar. El Decreto 44/90 había suprimido cincuenta y ocho servicios de trenes de pasajeros interurbanos y regionales en todo el país. Ambas medidas habían dejado a los ferrocarriles nacionales, prácticamente sin servicio de pasajeros. Ante la gravedad de esta situación, algunas provincias tomaron a su cargo algunos de estos servicios, pero enfrentando serias limitaciones que deterioraron aún más la calidad de ellos.

La reducción de personal ferroviario se llevó a cabo a través de distintas modalidades y fue muy notoria. De los aproximadamente 230.000 agentes registrados hacia 1955, en los noventa la nómina –sumando públicos y privados contratados directamente por las empresas ferroviarias- se redujeron a no más de 50.000, llegando a la fecha de la presente nota, a estar por debajo de los 40.000 –a pesar de existir desde hace algunos años, un proceso de paulatino aumento de personal en los últimos años-.

Llamativamente, el nivel de conflictividad sindical derivada de esta gran reestructuración ferroviaria, estuvo lejos de ser el de otrora. Paradójicamente, se produjo un segundo gran golpe a los ferrocarriles argentinos durante un gobierno democrático.

Los concesionarios de carga lograron un aumento importante del tráfico con relación al momento de tomar control de sus operaciones, pero registrando altibajos a lo largo del tiempo y con registros de cargas que fueron siempre muy inferiores a los registrados en 1927. Les resultó muy difícil sostener la actividad, más aun considerando los crecientes problemas económico – financieros del país, y se concentraron en los ramales de mayor tráfico dentro de su zona de concesión, abandonando en muchos casos, otros concesionados.

Los contratos respectivos fueron renegociados años más tarde y en el caso del concesionario América Latina Logística –que había adquirido los derechos respectivo a la firma Buenos Aires al Pacífico San Martín y Ferrocarril Mesopotámico General Urquiza-, perdió sus contratos por el nivel de incumplimientos registrados. Tampoco pudo llevarla adelante con éxito, Belgrano Cargas, la sociedad anónima antes citada –empresa distinta a la actual Belgrano Cargas y Logística-.

Más allá de una creciente oposición que soportaron aquellas concesiones, en mi opinión fueron trascendentes para mantener activo el servicio ferroviario de cargas en el país, evitando la desaparición de buena parte de los ramales incluidos en los respectivos contratos. A la luz de lo ocurrido con la concesión de cargas del Ferrocarril General Belgrano, al menos en los primeros diez años de la misma, hubiera sido muy difícil que el Estado Nacional, en caso de haber tomado la totalidad de la operación durante esos años, mejorara la relación costo-beneficio de los privados. Claro está, análisis contra-fácticos como el anterior, no siempre son representativos y exponen una alta cuota de subjetividad.

Por el lado de los concesionarios de pasajeros, las deficiencias en la calidad del servicio fueron muchísimo más pronunciadas y luego de una mejora inicial, se registró una constante pérdida de calidad, salvo los dos casos citados a continuación, hasta que el Estado Nacional, recuperó la gestión de las líneas respectivas, manteniendo los contratos de Ferrovías –Belgrano Norte- y Metrovías –Urquiza-.

Las políticas llevadas adelante durante el Gobierno de Carlos Menem antes sintetizadas, fueron objeto de importantes críticas desde los más amplios sectores de la opinión pública, creándose con el tiempo, las condiciones para que se produzca una vuelta atrás de las mismas.

Iniciado el siglo XXI, se hizo más notoria la revisión de las políticas ferroviarias en el país. Se planteó con fuerza la discusión acerca de la conveniencia de elegir entre dos modelos ferroviarios diferentes, uno integrado verticalmente y otro integrado en forma horizontal, en este segundo caso, al separar la gestión de la infraestructura, de la correspondiente a la operación ferroviaria. Este último es el modelo de Suecia implementado a fines de los ochenta, que finalmente se puso en marcha en nuestro país a partir de 2008.

El autor es analista ferroviario