La sociedad civil como aliada de las políticas del Estado

En Lugano, entre las avenidas Richieri y General Paz, se erige el barrio Inta en donde viven cerca de 4000 personas. Ahí, en la calle Los Robles, manzana 3, casa 40/1, dos carteles conviven con total naturalidad. El de la izquierda, con dibujos, más artesanal y con letras redondeadas dice: "Comedor Infantil Ositos Cariñosos, fundado el 20 de octubre de 1989". A su derecha, otro más institucional agrega: "Centro de Primera Infancia Ositos Cariñosos, Dirección de Fortalecimiento de la Sociedad Civil, Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires".

El Estado y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) no trabajaron siempre de la mano. De hecho, tienen una larga historia de mirarse der eojoy con pro funda des confianza. Tuvieron tropiezos y desilusiones mutuas. Pero con el tiempo, fueron derribando algunos prejuicios y entendiendo que no hay mejor manera de ejercer las políticas públicas que potenciando las virtudes de cada uno. Las OSC desde su "saber hacer", sus conocimientos de primera mano de las necesidades del barrio y su presencia en el territorio; el Estado, desde su escala, financiamiento y apoyo institucional. Todos ganan, especialmente los beneficiarios.

La crisis de 2001 hizo explotar a la Argentina. Hambre, desempleo, pobreza, incertidumbre. Los peores fantasmas de la exclusión se instalaron para quedarse más de la cuenta. Y el instinto de supervivencia hizo que desde los mismos barrios surgieran ollas populares y comedores comunitarios para atender lo urgente. Y este sector social que se multiplicó en todos los rincones del país pisó fuerte, tapó los baches de un Estado desbordado, y mostró con creces que - aunque de manera desordenada y a pulmón - podía brindar servicios y atender a la población más vulnerable.

Esta fue una batalla ganada contra la adversidad y una escalada para el Sector Social en la confianza social. Por eso, en los últimos años, los diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) fueron generando vínculos más estrechos con este actor, hasta incluso decidir directamente implementar su política pública a través suyo.

Ya no más duplicar esfuerzos y darles la espalda, sino empoderar su trabajo, legitimarlo y sentar las bases de articulaciones exitosas. Son comedores comunitarios, hogares de niños, guarderías y cooperativas de recuperadores urbanos, entre otros, que brindan diferentes servicios para el Estado.

"Lo que pasó en la relación con muchas de estas organizaciones es que descubrimos que venían trabajando en temáticas en las que nosotros también elegíamos estar desde la política pública. En el caso de primera infancia decidimos hacerlo a través de los Centros de Primera Infancia (CPI) y en vez de empezar de cero, buscamos hacer gestión asociada con organizaciones sociales que venían trabajando en este tema. Eran guarderías más precarias, jardines o comedores comunitarios que los transformamos en Centros de Primera Infancia. Entonces fortalecimos a los equipos que trabajaban ahí, los capacitamos, mejoramos la infraestructura porque ellos ya tenían una relación con la comunidad y con esta temática. Hoy tenemos 64 CPI y todos funcionan en alianza con organizaciones sociales", explica Carolina Stanley, Ministra de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

De hecho, sólo desde este Ministerio, el gobierno porteño apoya actualmente a 1277 OSC, a través de la cuáles llega a 452.000 beneficiarios y canaliza un presupuesto de 380 millones de pesos. De la mano, desarrollan programas en diferentes áreas como primera infancia, adicciones, adultos mayores, adolescencia, inserción laboral, juegotecas y hogares, entre otros.

El Comedor Ositos Cariñosos – que reparte 480 raciones de comida por día – también funciona como CPI del gobierno porteño en donde brindan atención integral a 150 niños de 45 días a 4 años en una jornada completa de 8 horas, dándoles alimentación, cuidado de la salud, estimulación temprana, actividades educativas y talleres para padres.

Nidia Quinteros, su fundadora, cuenta que hubo que derribar muchos prejuicios contra "los políticos" hasta llegar a una alianza positiva. "Pasaron miles de políticos por acá que nos prometieron cosas y nunca cumplieron nada. Pero un día llegó sin avisar Mauricio Macri con Ramón Díaz porque había perdido una apuesta. Y ahí me dijo que si llegaba a ganar nos iba a dar una mano porque le gustaba mucho cómo trabajábamos. En 2009 nos enteramos que habíamos sido seleccionados como uno de los 20 centros que íbamos a formar parte del proyecto de Primera Infancia", cuenta Nidia, que empezó a dar una copa de leche en 1986, debajo de un árbol. Después de intentar calmar el hambre con una olla popular, un comedor que fueron levantando literalmente entre los vecinos y convertirse en el corazón del barrio, ya no esperaba nada del Estado.

"Para mí era como un chiste. No sabíamos si era cierto. Hasta ese momento sólo recibíamos un mínimo subsidio del gobierno de la Ciudad por participar de los Grupos Comunitarios. Y teníamos miedo de quedarnos en Pampa y la vía porque los políticos te dicen cualquier cosa. Nos dijeron que iban a tirar abajo el comedor para armar todo de nuevo. Mientras tanto nosotros durante 8 meses dábamos de comer con viandas en la iglesia más cercana. El CPI se construyó sobre las mismas paredes que teníamos pero se reformó y amplió muchísimo", dice Nidia.

Hoy en día, el centro es un espectáculo de pulcritud, colores e infraestructura de primer nivel. Los chicos usan delantal rosa o azul, juegan, comen, duermen y aprenden mientras sus padres trabajan. Tiene 7 salas en donde los niños reciben desayuno, almuerzo y merienda, y las salas están a cargo de docentes de Nivel Inicial. Cuenta con comedor, cocina, patio, SUM, consultorio médico, jardín, cuatro baños para adultos y otros para los más chicos. "Gracias al gobierno estamos todos cobrando un sueldo. Recibimos un subsidio de dos cuotas de $29.000 al año para gastos de infraestructura, mantenimiento y materiales en el comedor y después una beca de $1500 por chico. Como contrapartida, tenemos una inspección sorpresa cada 15 días", explica Roxana Salinas, hija de Nidia que está a cargo del CPI.

Como un ida y vuelta. Así define Quinteros la relación que tienen con el gobierno. Y rescata el sentirse escuchada y valorada. "Tenemos mucha responsabilidad pero sabemos que nos escuchan y que tenemos línea directa con el gobierno. Nunca nos dijeron que no a nada.Porque ya conocés a los funcionarios y tenés atrás un trabajo que te respalda a la hora de ir a pedir algo. Ahora somos más pares. Yo te doy pero vos también me das. A futuro nos gustaría trabajar más con talleres y microemprendimientos porque la gente necesita trabajar", dice Salinas, mientras su madre se pone el delantal para empezar a servir a la gente que va a almorzar. Ella, como Roxana no tienen horarios. "A veces para cumplir con todo lo que te piden tenés que pasar la noche en vela, haciendo planillas", dice Roxana algo cansada, pero con la satisfacción del trabajo bien hecho.

*** Más allá de algunos casos exitosos, la relación Estado y sociedad civil también ha tenido – y tiene – sus sombras. Ya que estos vínculos mal usados pueden ser la plataforma ideal para el clientelismo, la corrupción y la ineficiencia. Como el cuestionado programa de viviendas Sueños Compartidos ejecutado en su momento por la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Un informe de la Auditoría General de la Nación (AGN) señaló severas irregularidades y falta de control en el manejo de los fondos públicos destinados al plan. Con una inversión total de casi 1300 millones de pesos, se han construido sólo 822 viviendas de las 4800 prometidas y a precios siderales. Otros datos, también preocupantes, son que hay además una deuda pendiente con los trabajadores del programa por más de 145.000 millones de pesos, y que -advierte también el documento- "se hallaron pagos a funcionarios públicos, tanto de nivel nacional como provincial, que tenían responsabilidad de control, por una suma de 225.000 pesos"

Para evitar precisamente caer en estos riesgos, Daniel Arroyo – ex Ministro de Desarrollo Social bonaerense – señala que es necesario encontrar un equilibrio entre fortalecer lo que están haciendo las organizaciones sociales a terciarizar el rol del Estado. "Creo que hay que armar un gran plan de fortalecimiento de la sociedad civil que consista en un fondo de transferencia automático que sirva para darle arranque al trabajo de las OSC pero sí es importante establecer que la política pública la comanda el Estado. Si hay una entidad que está trabajando bien el tema de las adicciones, el Estado puede transferirle recursos para que pueda dar un salto y compensar lo que a él le está faltando. Pero creo que generar sociedad civil a tal fin no es una buena política. Porque es prima hermana de la poca transparencia, además de tener un problema de efectividad. Porque, en general, las personas que se ponen a trabajar ahí no son especialistas en los temas que hay que resolver. El modelo ideal es apoyar al que ya viene trabajando y tiene legitimidad. Porque son los que más saben, tienen baja escala y les falta más recursos. Pero justamente esto no ha sido lo masivo en la Argentina".

Para Arroyo, las temáticas en las que más está fallando el Estado son adicciones, vivienda y niñez. Pero, ¿qué pasa cuando el Estado te exige un servicio, con determinadas condiciones y no realiza los desembolsos en tiempo y forma? "Para que haya política social tiene que haber dinero en tiempo real. Cuando esto no sucede, claramente se va retrasando todo. Los que están conveniados con el Estado cobran tarde o nunca. Entonces se les exigen un montón de condiciones y el propio Estado los terminan llevando contra las cuerdas. El tercer problema es de control: el Estado tiene que controlar. Si hay transferencia real de recursos, se respeta la metodología y se realizan los controles, esta es claramente la mejor política a llevar a cabo", concluye Arroyo.

Es que si bien se abrieron canales de diálogo y colaboración, no todo funciona como debería. Y los reclamos se multiplican. Especialmente en relación a los fondos que no llegan. Este es el caso de Antilco, una organización social que nació en 2000 para asistir a las familias de Dock Sud, en Avellaneda, provincia de Buenos Aires. Organizada fundamentalmente como una casa de apoyo familiar, a donde concurrían los niños en el horario que no asistían a la escuela, tuvo que cerrar sus puertas en septiembre de 2014 por falta de fondos.

Antilco – que formaba parte de la Federación Argentina de Apoyo Familiar – brindaba apoyo escolar, alimentos y talleres a 60 niños de familias vulnerables. "Teníamos un subsidio de la provincia de Buenos Aires pero a partir del año 2011 quedó muy claro que no querían apoyarnos más porque no actualizaron el monto. A nosotros nos intimaban como si fuéramos una pizzería o un comercio, sin reparar en el servicio que prestábamos. Los primeros 8 años nos bancamos solos. En 2007 el coordinador consiguió el apoyo del gobierno de la provincia con un subsidio mensual que arrancó siendo de $13.000 y que llegó a $31.000 en 2011. Pero nunca más se ajustó. Hicimos lo posible por seguir adelante con fondos propios y de amigos pero no se pudo", se queja Torcuato Sozio, fundador de Antilco y actual Director Ejecutivo de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC).

Ya para 2014, Antilco tenía un presupuesto de $85.000 mensuales que no podía cubrir. Entre los $30.000 del subsidio bonaerense, y lo que podían conseguir de amigos, todavía quedaban $40.000 para conseguir entre los fundadores. "El monto dependía de la cantidad de chicos que tenías y nos controlaban de manera muy rigurosas cada dos meses el número de chicos, con planillas, los alimentos que repartíamos. Era muy obvio que con lo que nos daban no se podía sostener una organización como la nuestra. El hecho de que desfinancien una organización totalmente apartidaría como la nuestra que daba un servicio de calidad, sólo me lleva a pensar que era para que lo hicieran otros, y utilizarlo políticamente", agrega Sozio, quien todavía conserva las esperanzas de poder volver a reabrir la entidad.

Para contestar a estos reclamos, Sebastián Berardi, subsecretario de Políticas Sociales de la provincia de Buenos Aires, señala que "desde que asumimos la beca a las Unidades de Desarrollo Infantil (UDI) y de los talleres protegidos se duplicó. No solo los pagos están prácticamente al día sino que aumentado el número y el monto de las becas".

En el territorio bonaerense funcionan 1600 UDI que brindan atención integral a más de 120 mil niños y adolescentes mientras sus padres trabajan. Se trabajó de manera conveniada con municipios, organizaciones sociales, la Iglesia Católica y otros cleros, para recomponer su situación a través del aumento de las becas y los montos del programa, así como también en la refacción de instalaciones de las sedes.

"Todo se desprende de una idea rectora que es la de considerar las políticas sociales no solo como la mera transferencia de fondos sino que se trata de que el programa se constituya en una verdadera herramienta de abordaje integral. A partir de esto, deducís que desde el Estado no podés hacer todo esto y es ahí donde nace la necesidad de la asociación, a veces son actores del municipio y a veces, los más exitosos, con las organizaciones intermedias, tanto OSC como iglesias", dice Berardi.

Los programas los diseñan desde el Ministerio y lo que hacen las OSC es adecuarse con distintas modalidades. Algunos programas giran los fondos a las instituciones, otros a los beneficiarios y otros a ambos. "La organización aporta la pasión, la eficiencia, la vocación y el conocimiento de primera mano. Cuando vas al lugar ves cómo trabajan y te das cuenta de que no tenés que dudar de lo que te están reclamando. Porque una cosa es estar detrás de un escritorio y otra es estar en el lugar. Las organizaciones nacen del barrio, de las necesidades, de la misma gente, con mucho compromiso y convicción. Lo que tienen las organizaciones es que son muy combativas. Esto es buenísimo para el programa porque son como una contraparte que discute y reclama. Eso también puede generar cierto desgaste obviamente, pero a partir de que asumimos hace un par de años, logramos modificarlo", explica Berardi.

Para seguir avanzando en esta línea, a fines de 2014, la Ley UDI obtuvo media sanción del Senado provincial. Ésta le otorgaría carácter de política de estado provincial al régimen de UDI, brindando un marco normativo y sustentable a las instituciones que funcionan como red de sostén de las familias vulnerables durante la crianza de esos niños. "Hemos transitado una relación con las organizaciones muy positiva. Ahora viene la tercera etapa que estamos por coronar con una ley de manera que los programas sociales se conviertan en una política de Estado, de manera que no importa el dirigente que esté, reciba el apoyo que necesita".

Para Lorena Rodríguez, responsable del Centro Comunitario San Pedro San Pablo de Quilmes, las cosas cambiaron cuando las autoridades provinciales fueron a ver su trabajo en el territorio. "Gracias a poder trabajar en red con otras organizaciones y compañeros que están en lo mismo, pudimos empezar a luchar, a abrir otras puertas y a generar el cambio que necesitábamos. Hace 11 años que con el nuevo gobierno nos devolvieron derecho y dignidad, la posibilidad de escucharnos, venir al territorio. A veces detrás del escritorio ellos no pueden saber qué es lo que realmente hacemos. El desafío es que vean cómo trabajamos", dice Rodríguez, que desde 1996 brinda servicios de alimentación, educación y salud a 180 chicos del barrio y que siempre tuvo que trabajar estirando la plata.

"Cuando arrancamos los chicos comían acá al mediodía y a la noche en otro comedor. Y la prioridad siempre fue la alimentación. El dinero no alcanzaba y las condiciones no estaban dadas para que pudiéramos saltar de ser comedor a dar otros servicios como educación. Cuando más o menos pudimos estabilizarnos con el tema de la alimentación empezamos a juntar plata para poder ir levantando el edificio. No había jardín en el barrio y los chicos llegaban a primer grado sin haber pasado por el preescolar. Eso nos llevó a plantear que era urgente tener nuestro espacio educativo y lanzamos una sala integrada de chicos de 4 y 5 años que era el vacío que más estaba presente", explica.

Actualmente brindan almuerzo, merienda, tienen un jardín de infantes para 60 chicos, escuela primaria y secundaria, talleres de murga, circo, fútbol, apoyo escolar, computación, maquillaje, DJ y acrobacias, entre otros. En convenio con la provincia, reciben a 180 chicos del Programa Envión y 130 de UDI y Centros Juveniles (CJ). "Una vez que cubrimos la alimentación y la educación, se nos vino encima el tema del desamparo de los jóvenes. Nos tuvimos que sentar juntos a pensar con el gobierno y salimos con los programas CJ y Envión. Las transformaciones las hacen las personas y en el caso de los gobiernos la clave está en la predisposición que tienen los funcionarios de hacer su trabajo. Cuando están comprometidos es más fácil. Si solo ocupan el cargo para ocuparlo, nos complican a todos. Cuando el político está sordo a escuchar, esa es la mayor dificultad. Y no podemos ni arrancar. Lo que hace la diferencia es la voluntad, las ganas y el compromiso de cambiar eso que está en sus manos", dice Rodríguez.

Otra experiencia interesante de cogestión público-privada es la que se da entre los recuperadores urbanos y la ciudad de Buenos Aires. Actualmente, más de 4.200 recicladores de 12 cooperativas se encuentran formalizados. Ellos son los encargados de recolectar de manera exclusiva los materiales reciclables secos. Brindan un servicio público, ya que fueron integrados al Servicio Público de Higiene Urbana.

Desde el gobierno porteño señalan que estas cooperativas mediante su apoyo han mejorado sus condiciones generales de trabajo para resguardar su salud y su seguridad, así como para garantizarles el acceso a una obra social y a los elementos necesarios para cumplir con su tarea, entre los que se encuentran uniformes, bolsones, camiones y colectivos. Y que la formalización de los recicladores urbanos logró, entre otras cosas: reducir el trabajo infantil, establecer una nueva logística en el circuito de los residuos y pasar de la separación de los residuos en la vía pública a la clasificación en los Centros Verdes.

Sin embargo, una de las cooperativas involucradas tiene otro costado para mostrar. Para Alicia Montoya, de la cooperativa El Alamo, si bien la formalización del trabajo de los cartoneros es positiva, el vínculo con el gobierno porteño ha sido más de lucha que de colaboración. "Las consecuencias del convenio con el gobierno son todas positivas. Aunque sea a medias porque no nos paga el servicio de tratamiento cuando sí paga el de residuos húmedos. Además tenemos dificultades porque firman un contrato y después lo incumplen. Por ejemplo, no nos giraron la plata para el mantenimiento del Centro Verde de octubre de 2014 a junio de este año ni los fondos para poder cubrir el servicio en una zona que ya firmamos el convenio: Devoto, Villa del Parque, Monte Castro y Villarreal", denuncia Montoya.

Para El Alamo, que trabaja con 97 recuperadores urbanos en Villa Pueyrredón, Parque Chas y Agronomía reciclando 300 toneladas por mes de papel, cartón, plásticos, vidrios y tetra, la alianza Estado-cooperativa tomó un empuje contundente en el tramo 20082010. Hasta ese momento trabajaban en la informalidad, sin presencia del Estado. "En 2007 el gobierno nacional decide dar de baja el tren blanco y los cartoneros empezaron a acampar en diferentes puntos de la ciudad. Es así que surge una mesa de trabajo para solucionar este tema entre el gobierno nacional, la ciudad de Buenos Aires y nosotros. Acuerdan que van a poner camiones para trasladar la mercadería y micros para la gente mientras se ponían en marcha los programas y la legislación en la Ciudad. En 2010 vamos a licitar el pliego y se arma un concurso cerrado para las cooperativas legalmente constituidas. Hicimos un modelo de contrato parecido al que firmaban con las empresas de higiene urbana durante un proceso que duró de 2010 a 2013, fecha en la que firmamos un contrato por 4 años. Dividimos la ciudad en 12 zonas en las que ya estábamos trabajando las cooperativas y pedimos como condición que se respeten las rutas históricas de los cartoneros como camino de formalización de su trabajo".

El convenio plantea un programa de erradicación del trabajo infantil, de logística y de gestión de centros verdes. Las cooperativas realizan una recolección puerta a puerta y el Estado paga un incentivo atado al cumplimiento de la tarea con algunas condiciones: que no haya rotura de bolsas, que usen el uniforme, la prohibición de trabajar bajo el efecto de sustancias y sin trabajo infantil. "Además de un incentivo de $4500, los recolectores cobran otro plus de lo que la cooperativa vende para reciclar. En total, en nuestra cooperativa, los trabajadores tienen un piso de $7000 por mes. El Estado también se ocupa de la maquinaria, los materiales y el mantenimiento de los centros verdes", cuenta Montoya, quien tiene serias dudas de que el gobierno porteño tenga intenciones de renovar el contrato con las cooperativas.

Su contraparte en el gobierno porteño, Mariano Campos, Subsecretario de Higiene Urbana, sostiene que en 2016 se va a renovar el pliego de recolección de residuos secos reciclables para arrancar una nueva etapa en 2017 y la idea es seguir trabajando con las cooperativas que se encuentran dentro del sistema de recuperadores urbanos y recuperadores ambientales. Y sobre el resto de las acusaciones de El Alamo afirma que "se le acredita de manera mensual un subsidio, a mes vencido; esto es: se le acreditó agosto y a principios de octubre se les acreditará septiembre. En el pasado hubo atrasos en los pagos pero la causa fue la demora en la presentación de las rendiciones por parte de la cooperativa".

En relación a por qué se decide desde el Ministerio firmar el convenio con las cooperativas de recuperadores urbanos para que efectúen la recolección de basura, Campos responde que "al momento de organizar el sistema de recuperadores urbanos para la recolección de reciclables, desde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se llevó adelante un relevamiento de la actividad absolutamente informal en aquella época. A partir de ahí se llevó adelante un gran trabajo, conjunto con los distintos actores de este sistema informal, para identificar necesidades,rutasyformasóptimasdetrabajo.Deesa forma se llegó a la identificación de los distintos grupos y la formación de las cooperativas. En síntesis, fue un proceso natural en el que se incorporó a la formalidad a aquellos que, con vocación organizativa aunque independientes, ya venían llevando a cabo la tarea en condiciones de precariedad".

Existen casos de éxitos y otros de fracaso. Lo cierto es que las experiencias de cogestión entre el Estado y las OSC tienen todo el potencial para ser una manera inteligente y eficiente de ejercer las políticas públicas.

Por Micaela Urdinez

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