“No es el tamaño, es la eficiencia”, el gran problema del Estado según Oscar Oszlak

Más que la hipertrofia, el problema del Estado argentino es la deformidad”, precisa. “Cada gobierno nuevo se casa con una burocracia”, diagnostica. “Tenemos un estilo decisorio donde la motivación a actuar prevalece sobre la comprensión”, afirma.

Es Oscar Oszlak quien analiza el estado del Estado argentino, su papel y sus problemas endémicos. Este doctor en Ciencia Política por la Universidad de California y doctor en Economía por la UBA es una de las voces más expertas en el asunto del Estado, su formación y la educación de la burocracia estatal.

Aerolíneas Argentinas o courier privado. Funcionarios que no funcionan. El Estado fallido... ¿o no tanto? Oszlak pasó por La Repregunta para sumar su mirada a un debate sobre el papel del Estado versus el mercado y el sector privado que recrudeció en todo el mundo desde que la pandemia se instaló como el nuevo contexto vital y de análisis.

–En plena pandemia, aún en un país como Estados Unidos donde el peso de la organización social enfocada en el mercado y lo privado es enorme, el Estado salió a cumplir una función social. En la Argentina, donde se discute siempre cuán grande tiene que ser el Estado, el Estado falla en el cumplimiento de sus roles. ¿Por qué falla?

-Siempre hay cierto prejuicio en el sentido de que tenemos un estado hipertrofiado y hasta cierto punto es cierto. Pero creo que más que la hipertrofia, el problema fundamental es la deformidad. Tenemos un Estado deformado.

–Interesante. No es una cuestión de tamaño, sino de la forma que tiene ese tamaño.

–Claro, porque en definitiva el Estado es un sistema de producción: produce bienes y servicios que entrega a los ciudadanos. Y para eso necesita infraestructura, recursos humanos y bienes y servicios no personales. Son los tres rubros fundamentales del presupuesto. ¿Cómo se distribuyen esos rubros? Muchas veces tenemos exceso de personal y falta de servicios no personales. Tenemos una deformidad en primer lugar desde el punto de vista de cuál es el peso relativo que tiene que tener por un lado la infraestructura, la dotación de recursos humanos necesarios y los bienes y servicios. Esa combinación forma un sistema de producción. El otro aspecto de tu pregunta tiene que ver con la eterna dicotomía que hay entre Estado y mercado, hasta qué punto se deben resolver cuestiones sociales y hasta qué punto el Estado tiene que dejarlo en manos del mercado. Esa discusión se produjo fundamentalmente en la Argentina en la década del ’90, en los dos gobiernos del presidente Menem, cuando se decidió llevar a cabo una política neoliberal que por un lado descentralizó las gestiones, mandó la educación y la salud a las provincias, y por otro lado, prácticamente privatizó todas las empresas públicas, desreguló todos los aspectos de la economía, desmonopolizó funciones, es decir, le dio preeminencia al mercado por sobre el Estado. Yo considero que el Estado es necesario. El Estado cumple una función fundamental. El rol del Estado es muy simple, tiene que resolver tres cuestiones básicas. Gobernabilidad, desarrollo y distribución equitativa, así ha sido desde que los Estados nacionales se han fundado. Estamos hablando de un Estado capitalista. Es un Estado que tiene que asegurar por un lado reglas de juego que hagan previsibles los comportamientos; por otro lado, una división social del trabajo donde el Estado cumple un rol y el mercado o incluso las organizaciones sociales cumplen también parte del rol de brindar bienes y servicios a la sociedad. En tercer lugar, el rol del Estado es asegurar que el excedente económico del producto social se distribuya equitativamente.

El rol del Estado es muy simple, tiene que resolver tres cuestiones básicas. Gobernabilidad, desarrollo y distribución equitativa, así ha sido desde que los Estados nacionales se han fundado.

–El problema del Estado argentino es que, no importa su tamaño o cuánto peso tenga lo privado y lo estatal en la organización de la sociedad, no parece cumplir muy eficientemente con los roles que usted enumera. ¿Es un problema de la organización de ese Estado o un problema de quienes llevan adelante esas funciones, de la calidad de formación de esas personas?

–Eso plantea la pregunta de si hay funcionarios que no funcionan o de si hay organizaciones públicas que no funcionan. En la Argentina tenemos un problema que arrastramos desde hace muchos gobiernos, de hace por lo menos 50 años o más. Es la sucesión de gobiernos con signo ideológico político diferente, además de gobiernos democráticos y gobiernos autoritarios. Esa sucesión fue produciendo impacto sobre el aparato del Estado. A través de distintos tipos de regímenes políticos fueron quedando rémoras, suerte de cadáveres institucionales.

–¿Se refiere a capas geológicas de empleados incorporados en cada gestión?

–Exactamente. Ese es el término que suelo usar, capas geológicas de organismos públicos que fueron creados quizás bajo los mejores auspicios de los gobiernos que se fueron sucediendo. Cada gobierno nuevo se casa con una burocracia porque no es posible funcionar con una burocracia base cero, no se puede recrear el aparato burocrático. Entonces hay una herencia que es la que obtiene cada gobierno que asume. Lo que hace es crear nuevos hijos institucionales. Digo “hijos” porque creo que hay una especie de enlace, de casamiento, entre el gobierno y la burocracia. La burocracia enviuda permanentemente, vuelve a casarse con un nuevo gobierno, van generando nuevos hijos institucionales. Muchos de ellos dejan de ser organismos que representen la orientación política ideológica del sucesivo gobierno y quedan allí, se esconden en los pliegues de la burocracia, es muy difícil eliminarlos. La burocracia termina siendo un cementerio de proyectos políticos.

–¿En el sentido de que cuando llega un nuevo proyecto político necesita su burocracia propia?

–Necesita burocracia propia por un lado y por otro lado, necesita hacer los ajustes necesarios de manera que la nueva burocracia responda a la nueva orientación política de cada gobierno. Yo fui subsecretario de Reforma Administrativa del gobierno de Alfonsín. Cuando me hice cargo de la subsecretaría, el funcionario militar que desempeñaba ese cargo me entregó una carpetita con unas pocas hojas sin ninguna importancia. Todos los gaveteros estaban vacíos y había máquinas de destrucción de papeles que todavía estaban calientes porque había sido destruido todo. Era prácticamente un Estado desmantelado con gente que uno no sabía qué es lo que estaba haciendo. El funcionario que asume no tiene tiempo ni siquiera de saber qué es lo que heredó. No solamente tiene que poner en marcha los proyectos que imaginaba antes de asumir, sino que además tiene que empezar por entender qué es lo que hereda. Entonces ahí vienen la máquina de impedir: no se puede designar, no recibirás un expediente de tu prójimo… Los diez mandamientos que todo funcionario tiene que conocer muy rápidamente.

–Si uno compara países como Chile, Bolivia o Uruguay a pesar de las dificultades de países en desarrollo, las mismas que enfrenta la Argentina, esos Estados han logrado cambios, progresos en términos de niveles de pobreza o de mejoras educativas. En cambio la Argentina, que tenía un Estado fundador en el siglo XIX y prestigioso durante el siglo XX, perdió esa carrera. ¿Por qué ha pasado eso?

–En parte porque la discontinuidad ha sido un problema muy serio.

–¿La discontinuidad de gobiernos democráticos?

–La discontinuidad de gobiernos y no solamente de gobiernos: distintos gobiernos que se van alternando en el puesto tiene visiones diferentes. Vemos ahora a un ministro de Justicia que acaba de asumir que tiene una visión totalmente diferente a la de la ministra que reemplaza.

–Pero, comparativamente, en esos otros países también ha habido disrupciones importantes.

–Pero nosotros hemos inventado un término que es “políticas de Estado”. Si uno le pregunta a un japonés o a un europeo qué es una política de Estado, no tiene respuesta a eso. Nosotros consideramos que hay una política de Estado cuando hay continuidad de una línea o una orientación que se va reproduciendo a través de sucesivos gobiernos. Pero eso no existe porque creo que hay una falla en la base, que es lo que prevalece en el estilo decisorio de los gobiernos argentinos. Y acá no me quedo en ninguno en particular, porque todos han padecido el mismo problema: es lo que llamo el “presentismo”. Parto de la idea de que la gestión pública es una gestión en tres tiempos: hay que planificar el futuro, hay que administrar el presente y hay que revisar el pasado, hay que hacer el seguimiento, la revisión y el control de lo que se hizo…

–¿Para ver si funcionó?

–Para ver si funcionó o no y si hay que cambiar de orientación, cambiar de política. Tenemos un estilo decisorio donde la motivación a actuar prevalece sobre la comprensión, es decir, no se comprende muy bien lo que se va a hacer. Lo dijo hace muchos años atrás un excelente profesor europeo norteamericano a quien conocí, Albert Hirschman, que decía que ese era un estilo latinoamericano.

–Chile creó el fondo anticíclico para las épocas de crisis: es una política de Estado no importa el signo político que ocupe la presidencia en Chile. Sostener esos consensos a lo largo del tiempo, ¿es una cuestión de formación de las élites políticas que ocupan el Estado o de la concepción del poder de esas élites?

–Creo que es lo segundo. Los partidos políticos son la escuela de formación de los futuros dirigentes, donde tienen que hacer su carrera. El partido es el lugar donde se forman las plataformas políticas y particularmente, donde se aprende a ser dirigente político. Pero eso dejó de funcionar hace mucho tiempo. La gente ya no habla de “mi partido”, habla de “mi espacio”.

–Francia debatió en 2019 el cierre de la Escuela de Administración Nacional (ENA), que dio grandes líderes. Es decir, Francia, con una larga tradición estatal, apostaba a la formación de una administración pública muy formada y termina muy cuestionada. Y aquí los partidos políticos no logran formar a las clases dirigentes que van a ocupar esas posiciones. ¿Cómo se encara el problema?

–Ese ha sido justamente uno de los proyectos que impulsamos durante el gobierno de Alfonsín. Yo estuve en la ENA en aquella época y tomamos ese modelo cuando creamos en la función pública el cuerpo de administradores gubernamentales. El gobierno actual, particularmente Beliz, dijo al asumir que uno de los proyectos era recrear ese cuerpo. Lo dijo el presidente. La idea de Alfonsín era llegar a formar mil administradores gubernamentales al estilo de la ENA, funcionarios que iban a pasar por un proceso formativo muy riguroso. En el primer llamado se incorporaron 30 personas sobre 3000. Se llegaron a formar unos 210 o 215 administradores gubernamentales. Hoy quedan 60 y tanto.

–¿Esto pasa porque la clase dirigente no concibe al Estado como un lugar de excelencia y sí como un lugar de clientelismo político?

–Por supuesto. Eso es lo que termina ocurriendo. Y el otro tema que es importante y tal vez no lo percibimos: hoy en día la administración pública está en las provincias y los municipios. En el año ’50 había 3 funcionarios públicos nacionales por cada 100 habitantes y apenas 1,25 funcionarios públicos provinciales por cada 100 habitantes. Hoy en día tenemos 0,75 a nivel nacional y tenemos 3 o 4 dependiendo de la provincia. En alguna provincia llegan a 10, 11 o 12 empleados públicos por cada 100 habitantes. Es decir, el Estado provincial representa el empleador fundamental. Hay provincias donde el sector público tiene más empleados que el sector privado, al menos el sector privado registrado.

–Con un Estado argentino con enormes problemas que no logra cambiar de rumbo hace décadas, ¿cómo se refunda ese Estado?

–Tampoco podemos decir que todo es fracaso. Hay organismos que funcionan muy bien. El INTA, por ejemplo, que ha sido un factor fundamental para el despegue agrícola de la Argentina a partir de los años ’50 y ’60. También la Comisión Nacional de Energía Atómica o Invap, empresa mixta, o incluso Anses o la AFIP, que ha tenido avances tecnológicos impensables hace 20 o 30 años atrás. Me parece importante no generalizar y considerar que todo es ineficiente. Pero tenemos lo que yo llamo el síndrome de “sobra falta”. Tenemos personal que sobra. Yo he hecho estudios en organismos públicos, en la administración educativa por ejemplo, y sobra gente: en 4 provincias diferentes sobraba entre el 15 y el 40 por ciento del personal. Pero faltaba gente también. Este es el sobrante neto porque hay ciertas posiciones que no son cubiertas, por ejemplo, las que tienen que ver con la planificación y el control de gestión.

–Esto tiene que ver con lo que decía al principio: un estado atrofiado.

–Exactamente, porque no se planifica.

Entre la academia y la discusión pública

▪ Formación. Oscar Oszlak es doctor en Economía por la UBA y doctor en Ciencia Política por la Universidad de California

▪ Lo estatal, su obsesión. Durante el gobierno de Alfonsín, fue uno de los impulsores del Cuerpo de Administradores Gubernamentales

▪ Publicaciones. Entre otras investigaciones, escribió los trabajos Formación del Estado Argentino y Estado y Sociedad: Las nuevas reglas del juego