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Cómo mejorar su control
Los servicios esenciales como los de remolque o practicaje deben poder ser supervisados por cada administración portuaria; pero no es recomendable violentar el sistema a través de un decreto
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Abrumados por los costos de la logística portuaria, la autoridad nacional del sector analiza recurrir a "un decreto" para poner techo y reducir las tarifas de los servicios esenciales que se prestan a los buques en los puertos y en la navegación por los canales fluviales del país.
Por supuesto, cuando uno se sumerge en cómo se construye y que ítems componen el costo de cada una de las tarifas cuestionadas, rápidamente comprende que se trata de una telaraña de intercambios de retornos y costos ocultos difíciles de determinar e imposible de transparentar, propios de una cultura portuaria donde el control y la regulación no existen y la corrupción es tolerada como el mal menor.
Violentar el sistema mediante un decreto puede ser un recurso momentáneo que genere algunos efectos de pirotecnia en el escenario complicado de la actividad portuaria. Tal vez dé la sensación de que se está trabajando para mejorar los costos de la logística, pero seguramente en el transcurrir de los días, el sistema operativo de los servicios portuarios, tal como está estructurado, comenzará a buscar los canales para dejar las tarifas del decreto en la superficie y tejer nuevamente el laberinto que la realidad le permite.
El recurso del decreto o la intención de regular las tarifas desde el poder político no es nuevo. Recurrentemente fue esgrimido como amenaza y hasta utilizado muchas veces, cuando las tarifas fueron motivo de análisis.
El decreto 817/92, en su artículo 24, declara al servicio de remolque sujeto a los principios de libre competencia, libertad de acceso y libre entendimiento de las partes. Pero ratifica la resolución 232/91, la cual establece precios máximos para la prestación de estos servicios.
Estas tarifas máximas fueron aplicadas al inicio de la norma, pero bajo la consigna de la desregulación de la actividad y, sin ningún órgano de control que la supervise, fueron incrementándose con el correr del tiempo con la certeza de que todas las empresas acordaron un pacto de tarifas similares, configurando una clara conducta anticompetitiva y cartelizada.
Practicaje
De igual forma aconteció con el practicaje: la contratación del servicio de practicaje está gobernada por las reglas de la libre competencia, aunque quedó reservada para el ministro del sector, a través de la Dirección de Transporte Fluvial y Marítimo, determinar las tarifas máximas para cada tipo de servicio (artículos 4 y 5 del decreto 2694/91).
La disposición 7/92 de la Dirección de Transporte Fluvial y Marítimo fijó las tarifas máximas de aquél decreto, sin embargo, en el corto plazo, estas tarifas pasaron de máximas a ser básicas. Y se les comenzó a adicionar otros conceptos, desnaturalizando la disposición y aún peor, la responsabilidad de la autoridad política.
Según deja trascender el periodismo, desde la autoridad portuaria se recurriría a los mismos mecanismos para intentar reducir los costos de estos servicios logísticos. No es entonces muy difícil imaginar el comportamiento del sistema y la corta duración de la vigencia de la norma.
Soluciones
Primero debemos reiterar que en todo este esfuerzo la gobernanza utilizada juega un rol sobresaliente. Es la herramienta que permite la búsqueda de la mayor eficiencia en los servicios portuarios y por ello debería ser una preocupación constante, no sólo de los gestores de los puertos sino también de toda la estructura de gobierno vinculada con el transporte y el manejo de la carga.
La gobernanza portuaria vigente en nuestro país -ya agotada- sirvió desde sus inicios para lograr la mejora constante de la productividad, pero se centró exclusivamente en el armador y sus buques. El resto del sistema fue desatendido o insuficientemente considerado. Es necesario revisar todo.
Cuando los servicios portuarios fueron desregulados, rápidamente fueron prestados por privados que los mejoraron. Por la envergadura del negocio fueron proveídos mayoritariamente por capitales nacionales, salvo en dragado, donde se actuó en sociedad con empresas expertas internacionales.
Con la actual estructura funcional y con el soporte jurídico de la ley nacional 24.093, nuestra autoridad portuaria nacional no puede inmiscuirse en las políticas de los principales puertos del país.
Por esta misma razón, el Estado está ausente en el control de la calidad y competitividad de los servicios que se le brinda a los buques como dragado, remolque, practicaje, pilotaje y amarre, quedando "en principio" la responsabilidad de esta gestión en manos de las autoridades de cada uno de los puertos activos del país.
Efectivamente, el artículo 20 de la ley 24.093 establece que el responsable de cada puerto, cualquiera sea su titular y clasificación, tendrá a su cargo el amarre seguro, remolque y practicaje; y el artículo19 del decreto reglamentario de la citada ley taxativamente expresa que: "En los puertos de uso público comerciales, sus titulares deberán disponer de lo necesario para que en forma directa o por intermedio de terceros contratados a tal fin se provea los servicios de remolque-maniobra, amarre y practicaje".
Esto significa que la prestación integral de estos servicios es responsabilidad directa de las autoridades de cada puerto, lo que incluye desde la calidad del servicio hasta la competitividad de sus tarifas. Sin embargo, las autoridades portuarias no tienen ninguna vinculación con la prestación, ni con las empresas dedicadas a este tipo de servicios. Desde su desregulación en 1992 las contrataciones son pactadas directamente con los prestadores del servicio, desde la empresa naviera o la agencia marítima que representa al armador.
Esta circunstancia le impide a la autoridad del puerto tener conocimiento de las características técnicas y operativas de las unidades afectadas al servicio, de los horarios de los servicios, de la idoneidad de los tripulantes, de los seguros que amparan a los equipos, personal, y posibles terceros afectados, o a establecer y transparentar sus costos portuarios a los usuarios del puerto (para atraerlos). Bajo esta penumbra es donde se arma la telaraña de compromisos y favores, de retornos y peajes donde nadie termina por saber bien quién cobra y cuánto por un servicio, salvo el monto final que el armador denuncia.
Medidas de fuerza
No sólo se trata de tarifas. Hemos vivido situaciones conflictivas con algunos actores portuarios que por razones estrictamente sectoriales, impidieron o demoraron la entrada o salida buques de carga o cruceros, no prestando el servicio en tiempo y forma, con total indiferencia de muchos de los restantes actores portuarios, dejando como responsable de la no prestación del servicio a la autoridad del puerto.
Se advierte entonces que el servicio de remolque-maniobra (eliminado de la categoría de servicio público por la ley 24.093), el de practicaje (servicio público), el de transporte de prácticos (liberalizado), y el de amarre (liberalizado), todos declarados legalmente como esenciales -si bien no satisfacen necesidades primordiales de los habitantes- son fundamentales e indispensables para la actividad y seguridad portuaria, y por ende no escapan a la facultad regulatoria inherente a dicha caracterización y subsistente en la autoridad administrativa, lo cual encuentra su fundamento en que constituyen actividades de interés público portuario.
Podemos concluir que, siendo las actividades de remolque, practicaje, transporte de prácticos y amarre, servicios esenciales de interés público portuario, las mismas deben estar sometidas una determinada regulación de la que surgirá un vínculo de derecho público entre el ente administrador portuario donde se presten y las empresas prestatarias, sin trascender o invadir las competencias acordadas por las normas vigentes a otras autoridades nacionales.
Por eso, sin alterar la libre prestación de los mismos, es necesario que estos servicios puedan y deban ser supervisados por administradores portuarios, dotándolos de la capacidad de proveer por sí o por terceros, cada uno de los servicios esenciales que la operatoria requiera. El puerto es el ámbito natural donde mejor se puede transparentar los costos de cada servicio porque sabe que para poder mantenerse competitivo debe revisar tarifas y calidades permanentemente. Es también el único lugar donde la carga (pagadora de los servicios) puede tener un espacio al momento de las decisiones de la logística portuaria y alertar al sistema de los desvíos o desmanejos.
Registro
Naturalmente, los puertos públicos necesitarán de la autoridad de aplicación la norma que permita implementar un sistema de vinculación (registro o similar) con las empresas prestatarias de los servicios en el que se establezcan los requisitos para asegurar la prestación en los niveles del tráfico marítimo asociado y en condiciones de seguridad, eficiencia, continuidad y no discriminación.
Seguramente será necesario el dictado de una reglamentación que contemple las obligaciones mínimas que deberán cumplir dichas empresas e incluir todas aquellas medidas anunciadas pero imposible de controlar desde la autoridad nacional, tales como: lograr la libre contratación de proveedores (hoy no se puede negociar libremente); monitorear la libre competencia; libre contratación de servicios conexos (permitir que la agencia, representando a su cliente, pueda elegir quién presta los servicios conexos de embarque y desembarque, pudiendo negociar y abaratar el costo de los mismos); lograr que los exámenes de ingreso sean libres (porque señalan que los prácticos también controlan las mesas de la Escuela Nacional de Náutica), y exigir a la autoridad el monitoreo de la evolución de las tarifas.
Cuando se desreguló la actividad portuaria no se percibió que con el correr del tiempo que la transferencia de la prestación de los servicios al sector privado requería el fortalecimiento de la capacidad de regulación y fiscalización del mercado, y de control de los servicios privatizados. Las nuevas relaciones entre el sector público y el privado exigían una normativa que eliminase el riesgo de que los monopolios estatales se transformaran en monopolios o carteles privados, que favoreciera el principio de libre competencia y que, al mismo tiempo, protegiera al ciudadano-usuario de estos servicios y le garantizase oferta creciente y universalizada de los mismos.
La regulación debía buscar el equilibrio entre el Estado y los intereses de la sociedad civil y de los agentes económicos, multiplicados como consecuencia de los procesos de desestatización.
El autor es consultor en temas portuarios y ex interventor de la AGP.
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