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El atajo para sortear controles aduaneros
Al amparo de un código especial creado por la AFIP y desnaturalizado por varios operadores, desde 2014 a la fecha al menos US$ 2500 millones de compras externas franquearon el régimen general
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Los agujeros de gusano que rodean nuestro sistema solar son considerados “hipotéticos túneles” que unirían dos lugares muy distantes del universo de una manera rápida, como si fueran un atajo.
Salvando las diferencias, y sobre todo las distancias, en nuestro sistema de gestión aduanera existirían hipotéticos túneles.
Recientemente, estos túneles habrían unido zonas primarias con el mercado interno (también con depósitos especiales de almacenamiento) para librar de una manera rápida, como a través de un atajo, importaciones por cerca de US$2500 millones (cifra obtenida de datos oficiales).
La inmensa mayoría de estas operaciones fue documentada sin la intervención de los despachantes de aduana, sino con declaraciones y gestiones a cargo de particulares, funcionarios y agentes de transporte.
Fue la resolución general 3628/14 de la AFIP con la que se decidió canalizar este enorme flujo de importaciones (también algunas exportaciones y tránsitos) mediante codificaciones que, a su vez, tenían sustento en una resolución de 2010 (la 2964/10).
Según considerandos de esta última resolución, en 2010 se creaban algunos “códigos” para mejorar procesos de asignación de selectividad y de fiscalización en operaciones que el organismo consideraba debían ser simplificadas, es decir, apartadas del régimen general.
Era un sistema para agilizar el ingreso y egreso de envíos “imprescindibles” (para la salud, la educación, las actividades científicas, culturales, deportivas, los equipajes, las donaciones, turismo, entre otras) pero no era una vía alternativa para mercaderías destinadas al comercio o para evitar considerar prohibiciones, o restricciones a la importación.
Es sabido que el régimen general contiene codificaciones para la declaración muy distintas: los importadores y exportadores deben indicar con ellas (generalmente a través de despachantes) toda circunstancia o elemento necesarios para la correcta clasificación arancelaria y valoración de la mercadería, o que tengan relevancia para la correcta aplicación del régimen tributario, de prohibiciones o restricciones.
Estas son declaraciones para nada simples y con obstáculos de todo tipo.
Comenzó entonces, con la plena vigencia del cepo cambiario y del controvertido régimen de declaraciones juradas anticipadas de importación (DJAI), la instrumentación de una norma destinada a “agilizar” libramientos de importaciones particulares sin la mayoría de los requisitos y obligaciones del régimen general. Desde operaciones con valores insignificantes hasta importaciones a consumo de buques transatlánticos supply.
Duda
Hay cinco criterios aduaneros que la AFIP dejó de lado y ayudan a entender las razones para dudar de la legitimidad de muchas de estas importaciones simplificadas:
1) La importación por cuenta y orden de terceros se encuentra prohibida en todos los regímenes de importación. Ni empresas comerciales ni organismos estatales pueden importar (por ningún régimen) mercaderías consignadas a terceros (notas 532/06 de la división técnica de importación –TECI– y 898/06 del departamento técnico de importación –TEIM–).
2) El origen de las mercaderías importadas tiene que ser conocido por la Aduana “para evitar maniobras de elusión” y debe bloquearse el sistema informático para impedir cualquier posibilidad de no declararlo (nota 233/10 de la división de evaluación y desarrollo normativo).
3) La Aduana no debe permitir que quienes incumplen con los requisitos del artículo 37 del Código Aduanero y de la resolución general 333 de AFIP (para prescindir del despachante) oficien como declarantes de terceros y/o retiren mercaderías de sus zonas primarias (nota 532/06 TECI y notas 503, 1985/09 –firmada por Eduardo Bernardi– y 4/09 de la Aduana de Buenos Aires).
4) El importador tiene la obligación de declarar el seguro de la mercadería con datos objetivos y cuantificables, y la Aduana tiene la obligación de exigirlo, sin aceptar valores teóricos (nota 91/11 de la Aduana).
5) Los funcionarios de la AFIP/DGA tienen prohibidas las relaciones de cualquier naturaleza con importadores, exportadores y despachantes de aduana. Más aún oficiar de declarantes de los primeros (último párrafo del artículo 5° del decreto 618/97).
Si bien de la simple lectura de las reglamentaciones de la resolución 3628/14 de la AFIP salta a la vista que el control aduanero se encuentra seriamente comprometido, en algunos de sus regímenes es afectado mucho más que en otros.
Dejando para otro momento algunos por donde cursaron más de US$ 2000 millones en importaciones, se destaca el que tramita por el genérico y reservado “código AFIP 0000.04.26.000N (otros motivos no contemplados en la reglamentación de la resolución)”.
Este “régimen bolsa”, tiene mucho más riesgo para el control que el de importación con carácter de donación (código 0000.04.01.000F), recientemente cuestionado por el contrabando de US$ 267.500 procedente de Estados Unidos y detectado por la Aduana de Campana al controlar una operación formalizada por una entidad religiosa (hecho publicado por la nacion el 28 de julio pasado). Esta entidad, con la misma codificación y probablemente con el mismo gestor, obtuvo libramientos aduaneros (2014 y 2015) por US$ 556.750 en mercaderías, también desde Estados Unidos.
Todo esto, más allá de algunas destinaciones no ubicables en los archivos aduaneros, formalizadas en marzo de 2015 por Buenos Aires, de las que se desconocen donantes y donatarios. Y sin dejar de lado que una vez retiradas las mercaderías de los predios fiscales –debido a un sutil criterio técnico aún en discusión interna– la mayoría de las donaciones no son objeto de la comprobación de destino que la propia codificación le exige al servicio aduanero.
Pero más allá del riesgo que supone este cuestionado régimen de donación (por su débil control aduanero), hay que resaltar que el código AFIP de uso múltiple 0000.04.26.000N permite que operaciones de gran porte se aparten del régimen general de importaciones, de todos sus requisitos y de la mayoría de sus obligaciones.
Para acceder a sus beneficios, un manual externo indica la necesidad de obtener una autorización previa que debe gestionarse “únicamente” a través de expedientes o del Sistema Informático de Trámites Aduaneros (SITA). Al mismo tiempo un manual interno, utilizado por las aduanas que registran este tipo de destinaciones, excluye el “únicamente” y remite directamente al SITA.
Debut
La primera operación por esta codificación se hizo el 3 de julio de 2014. Desde entonces por este reservado código se autorizó a un reducido grupo de operadores a formalizar importaciones (definitivas y temporales) por aproximadamente US$ 350 millones, más allá de unos pocos tránsitos y exportaciones.
Muchas importaciones fueron de gran porte y orígenes desconocidos, o procedentes de países considerados de riesgo para el narcotráfico. Para todas cuesta imaginar los motivos que llevaron a concederles permisos que las apartaran del régimen general. Y cuesta imaginarlos por qué nunca los explicitaron.
Al igual que los cerca de US$ 2500 millones en importaciones que se tramitaron al amparo de la resolución, la mayoría de estas operaciones fueron libradas con declaraciones por parte de particulares y funcionarios –devenidos en despachantes de aduana– sin comprometer posiciones arancelarias, ni el seguro de las mercaderías, en ocasiones tampoco el flete, y sin registrar formularios con la declaración jurada del valor. En definitiva, sin cumplir con la mayoría de los requisitos que el Código Aduanero exige para formalizar por el régimen general.
Resultan entonces admirables los conocimientos aduaneros y la capacidad de gestión de esos sujetos (no despachantes) que les permitieron solicitar y obtener, rápidamente, autorizaciones para formalizar importaciones sobre la base de motivos que hasta hoy no son de conocimiento general. La consigna para el resto, con o sin mercadería en predios aduaneros, era y es: “Si no encuentran un motivo en los manuales de la resolución general 3628 de la AFIP, y creen que la importación no tramita por el régimen general, soliciten la autorización por el código 0000.04.26.000N y esperen respuesta”. Consigna que, claro, conlleva enormes gastos operativos.
Entre otros organismos, el Ministerio de Seguridad, la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), Gendarmería Nacional (desde zonas francas de nuestro país), organismos de la provincia de Buenos Aires (también desde zonas francas), el Conicet y la propia AFIP –como inusual importadora– hicieron uso de la agilidad y el menor control que brinda la codificación.
También lo hicieron, en importante escala y en ocasiones con operaciones millonarias (por lo menos hasta fines de 2015), algunas pocas y repetidas empresas: de gestión, logística y despacho de aduana; de asesoramiento y gestión empresarial; de servicios personales; de venta al por menor y también al por mayor. Todas registradas ante la DGA como importadoras y exportadoras.
Presunción
Muchas de las operaciones cursadas por este código de aceptación múltiple tienen características que hacen presumir grandes importaciones por cuenta y orden de terceros. Su cenit de 2014 se dio con una importación para consumo de US$ 583.162 (importada por la propia AFIP) y otra temporal de US$ 60 millones, formalizada por una empresa de logística. En el medio se registró una amplia gama de importaciones de gran porte registradas por sociedades privadas y organismos públicos. Resaltan algunas por millones de dólares, entre julio y diciembre de 2014, por la Aduana de Campana.
En 2015 no cambiaron las cosas y continuaron las autorizaciones para que privados pudieran importar con los beneficios de la genérica codificación. También se siguieron tolerando declaraciones de mercaderías con origen indeterminado y concediendo permisos para otras procedentes de países considerados de riesgo para el narcotráfico. Muchas registradas por la propia AFIP (generalmente gestionadas por sus funcionarios, y en ocasiones por particulares).
Con el comienzo de 2016, sin cepo cambiario y con menos restricciones, desaparecieron de este régimen las millonarias importaciones para consumo. Sólo se destacan un par por miles de dólares que dos empresas de logística formalizaron en mayo y julio por la Aduana de Buenos Aires, entre otras de menor valor.
Las vías alternativas no siempre son claras. Por eso es importante, para quienes nunca se beneficiaron con este simplificado código, conocer los motivos exactos que dieron sustento a millonarias importaciones. También conocer cómo pudieron ejercerse correctamente los controles sin los datos que exige el régimen general. Y el propio servicio aduanero se sentirá aliviado, o no, al dejar en claro el destino dado a los bienes importados para consumo y, también, al comprobar fehacientemente si los ingresados temporalmente fueron efectivamente reexportados o nacionalizados.
Por otro lado, no parece razonable que en tan sólo dos años US$ 2500 millones en importaciones se hayan librado por atajos tan simples. Sólo este hecho ameritaría la revisión de todos los códigos AFIP contemplados por la resolución 3628. De lo contrario se corre el riesgo que permanezcan en el tiempo. Como los agujeros de gusano: atajos a través del espacio.
El autor es despachante de aduana y agente de transporte aduanero (ATA)
