El dilema de ingresos brutos, el impuesto que afecta la competitividad pero cada día aporta más a las provincias

El diagnóstico está claro, lo que no resulta simple es la salida. El impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB) es de los peores (sino el peor) que existe. Acumula décadas de críticas de tributaristas, economistas y empresarios, quienes apuntan a las distorsiones que genera por su “efecto cascada” que encarece la producción, multiplica costos, destruye competitividad y castiga exportaciones, ya que se repotencia en cada etapa. Sin embargo, lejos de reducirse, con los años fue creciendo hasta transformarse en el principal ingreso tributario propio de las provincias.

Esa es la clave de la complejidad del debate, sobre todo en un año en el que las provincias empiezan a mostrar un regreso al déficit fiscal.

El ministro de Economía Luis Caputo insiste en el planteo de avanzar en una reforma tributaria integral y apunta directamente a las provincias y municipios. Sin revisar IIBB y las tasas locales, argumentan en la Casa Rosada, resulta imposible mejorar la competitividad de la economía argentina.

Detrás de ese diagnóstico aparece una dificultad política y fiscal enorme. Eliminar IIBB sin haber resuelto de qué manera las provincias compensarán esos ingreso es, directamente, desfinanciarlas.

¿Cómo reemplazar recursos equivalentes a casi cuatro puntos del PBI? Los números de la consultora Politikon Chaco, que dirige Alejandro Pegoraro, revelan que mientras en 2005 IIBB representaba 66,6% de los ingresos tributarios propios provinciales, en 2024 esa participación trepó al 81,9% (apenas por debajo del récord histórico de 2023, cuando alcanzó el 83,5%).

La evolución sobre los ingresos totales provinciales también es contundente. Hace 20 años, la carga explicaba 18,7% de los recursos con los que contaba cada distrito; ahora es 25,9%, el máximo histórico. Medida sobre el PBI, pasó de equivaler 2,5% del Producto a 4%.

Pegoraro detalla: “El peso de la recaudación de IIBB en el PBI está por encima, por ejemplo, de las retenciones y del impuesto al cheque. Eso marca la pauta de la presión fiscal soportada por los contribuyentes de un esquema altamente distorsivo”. Los números dan la pauta de lo que implicaría eliminar IIBB.

La dependencia de las provincias de esos recursos es muy desigual. En la Ciudad de Buenos Aires (CABA) el impuesto representa 61% de los ingresos totales; en la provincia de Buenos Aires supera el 30%. En Misiones es 28%; en Mendoza llega a 25%. Del otro lado aparecen los distritos altamente dependientes de transferencias nacionales, donde el peso de IIBB es más bajo. En Chaco implica 8%; en Santiago del Estero, 7% y, en Formosa, 5%.

Pegoraro analiza que ese escenario esconde realidades internas: en CABA y Buenos Aires, el mayor volumen de actividad económica genera mayor recaudación de IIBB, pero también la presión tributaria es comparativamente alta. En Misiones, el nivel de actividad es menos robusto pero tiene regímenes de cobro de IIBB muy agresivos (aunque ya se anunciaron medidas para relajarlo).

Añade que, a la vez, esos son tres distritos con niveles de recepción de coparticipación relativamente bajos -están entre los cinco con menos pesos per cápita- lo que, en cierto modo, “obliga a sostener un piso de financiamiento vía impuestos locales. Algo similar se ve en Mendoza”. En cambio, provincias menos dependientes de IIBB son, en general, las “rentísticas”, cuyos recursos por coparticipación y transferencias nacionales son la clave de su base presupuestaria, ya que reciben volúmenes importantes en términos comparativos y, “por ende, no tienen incentivos para ser más activos en la recaudación de impuestos locales ni para fortalecer la actividad económica local que suele ser de escala chica y con fuerte centralidad del Estado”.

“El federalismo no existe -dispara el tributarista Marcos Sequeira-. La Nación recauda Ganancias, lo que debería ser competencia de las provincias”. Insiste en que la alícuota real de IIBB puede llegar al 30% por su “efecto cascada” y ratifica que “no será derogado, ni reemplazado por un IVA provincial porque hasta 80% de los ingresos propios de los distritos proviene de esa vía. Puede haber algún maquillaje como reducir algunas alícuotas. Para algo más profundo se debe garantizar a las jurisdicciones que recibirán un monto de dinero similar”.

Por su parte, Patricio Canalis, economista senior de Idesa, va más allá y enfatiza que el “problema no es la alícuota, sino el impuesto”, por cómo funciona.

El tributarista César Litvin, que lleva años dando batalla contra IIBB, insiste en que una alícuota de 3% en la primera etapa puede llegar al 12% sobre el precio final. La consecuencia no sólo impacta en el consumo interno. También golpea directamente a las exportaciones. “En toda la cadena se fue pagando IIBB y no hay recupero -continúa-. Se está exportando impuesto y eso genera pérdida de competitividad”.

Sobre ese punto, Rodrigo Pérez Graziano, presidente de la Asociación de Fabricantes de Automotores (Adefa), estima que IIBB y tasas municipales “representan el 10% del valor de un auto exportado”. Para una economía que intenta recuperar exportaciones industriales, la carga es crítica, por lo que reducirla es “urgente para ganar competitividad y consolidar nuestro modelo de negocio”.

La Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME) define que el sistema impositivo subnacional es uno de los principales factores que desalienta inversiones y resta competitividad. En un trabajo calcula que, en conjunto, IIBB y tasas municipales representan entre el 2% y el 6% de las ventas brutas de una empresa, ”con independencia de su rentabilidad”.

Litvin remarca que el “peor” punto son los regímenes de retención anticipada que “generan saldos a favor de recupero casi imposible”. Las cámaras empresarias describen esos mecanismos como un sistema de financiamiento forzoso de los fiscos provinciales utilizando capital de trabajo privado.

CAME detalla que los agentes de retención descuentan anticipadamente importes que, muchas veces, superan el impuesto real que correspondería pagar. “La devolución no tiene plazo legal en la mayoría de las provincias -advierte la entidad-. Los expedientes de devolución demoran entre 12 y 36 meses, durante los cuales el saldo pierde entre el 60% y el 80% de su valor real por efecto de la inflación. En contextos inflacionarios, este mecanismo opera como un préstamo forzoso sin remuneración al fisco provincial”.

Hay fiscos como los de CABA, Córdoba y Santa Fe que “aliviaron” este mecanismo con devolución exprés del saldo a favor. Sin embargo, CAME insiste en que ninguna provincia publica estadísticas del stock de saldos a favor pendientes, “lo que impide la cuantificación exacta del problema y elimina toda posibilidad de rendición de cuentas pública”.

Misiones se toma habitualmente a modo de ejemplo. Los sistemas de anticipos sobre mercaderías en tránsito terminaron judicializados y llegaron hasta la Corte Suprema de Justicia. Claudia Pose, socia de Impuestos de BDO Argentina, expone que esos mecanismos generaban “constantes saldos inmovilizados” y fueron cuestionados incluso por funcionar como una “aduana interna”.

El caso más emblemático fue el fallo Loma Negra de 2022, en el que el máximo tribunal argentino ordenó a Misiones “abstenerse de obstaculizar el ingreso de mercaderías provenientes de otras jurisdicciones por falta de pago anticipado” de IIBB. Recién hace unas semanas la provincia anunció una flexibilización parcial del régimen para alrededor del 95% de los contribuyentes alcanzados.

Pose clarifica que el decreto provincial “suspende parcialmente, de manera excepcional y temporaria” desde el 1 de julio de esta año hasta el 30 de junio del 2027 la aplicación del régimen de pago a cuenta; alcanza a contribuyentes cuyo monto total de anticipos ingresados durante el ejercicio fiscal inmediato anterior, no supere o sea igual a $10.000.000. “Se espera que repliquen el esquema otras provincias, donde también existen estos sistemas, como el instaurado a nivel general desde este año en Salta”, añade.

Las empresas que operan en distintas jurisdicciones lo hacen bajo el Convenio Multilateral, donde aparecen coeficientes de distribución, padrones distintos, alícuotas múltiples y regímenes heterogéneos que convierten el cumplimiento tributario en una pesadilla administrativa.

“Cientos de alícuotas y normas diferentes, algunas no disponibles en Internet y de ambigua interpretación, constituyen un entramado extremadamente engorroso”, describe Canalis. El resultado termina impactando incluso sobre las decisiones de inversión: “Lleva a dos opciones, que las empresas no quieran agregar valor o que, cuando crecen, empiecen a integrar etapas. Hay provincias que llegan a retener hasta 14 meses de recaudación”. La consecuencia es una economía menos eficiente y menos especializada.

La contracara es que, para las provincias, IIBB es un impuesto extremadamente eficiente para recaudar. “No se ve. Hay empresas que actúan como agentes de retención y le recaudan al Estado. Hay toda una estructura trabajando para el Estado”, indica el economista. Esa “invisibilidad” relativa también ayuda a explicar por qué el tributo pudo expandirse durante décadas sin generar el rechazo social que sí despiertan otros impuestos que son de fácil percepción por el consumidor.

Litvin y Sequeira comparten en su diagnóstico que la discusión de fondo pasa por la coparticipación y entienden que un consenso fiscal -similar al que se firmó durante 2017 en la presidencia de Mauricio Macri- sería una salida coyuntural. Litvin propone una salida gradual: “No que desaparezca el impuesto de inmediato, sino que se lo reformule para que no incida en las primeras etapas de producción y sólo alcance la venta final al consumidor”.

Para Osvaldo Giordano, presidente del Ieral de la Fundación Mediterránea, el problema “pasa por el impuesto y también por la coparticipación. La secuencia es diseñar el mejor sistema tributario. El peor escenario es tocar coparticipación y no las cargas”.

Exministro de Finanzas de Córdoba, conoce de primera mano los intentos fallidos de coordinación fiscal. El acuerdo de 2017 establecía una reducción gradual de alícuotas de IIBB, pero terminó suspendido a los pocos meses en medio de la crisis fiscal y la caída de la actividad económica. “Fracasó por un problema de diseño, no por falta de voluntad política; era incontrolable el cumplimiento de los objetivos -afirma-. No pasa por bajar alícuotas, sino por resolver el problema de fondo, porque si no se aumentan pagos a cuenta, retenciones anticipadas o percepciones”.

Todas las fuentes consultadas por LA NACION asumen que eliminar una carga que representa entre 70% y 80% de los ingresos propios provinciales es prácticamente imposible y, en esa línea, se inscribe el por qué los intentos de reforma suelen terminar en cambios parciales o “maquillajes”.

En los últimos años comenzó a tomar fuerza la idea de avanzar hacia un Súper IVA que absorba IIBB y tasas municipales. En una reunión con empresarios durante el Foro del Llao Llao, ante una consulta sobre ese punto el ministro Caputo descartó la posibilidad. Especificó que el presidente Javier Milei no admite subir ningún impuesto. Desde Idesa, Canalis plantea que el sistema actual “tiene un IVA implícito muchísimo más alto, 21% más de 10 puntos de IIBB y tasas”.

Canalis grafica por qué una rebaja de alícuota no mejora. Si la de IIBB es 3% y la de la tasa municipal es 1%, entre ambas cargas encarecen el precio final en aproximadamente 8%; si ambas se reducen 25%, la presión impositiva baja a 6%; si se reducen en un 33% la incidencia baja pero el encarecimiento se mantiene en 5% del precio final del producto. “Aun suponiendo un gran compromiso y esfuerzo por parte de las provincias y municipios, que tienen alta dependencia de estos tributos, los impactos en favor de la producción terminarán siendo muy modestos”.

Pegoraro profundiza en que cualquier estrategia de eliminación de IIBB requiere, necesariamente, resolver primero la cuestión del financiamiento alternativo. Existen tres caminos posibles: una mayor coparticipación federal (una torta a repartir más grande); la creación o fortalecimiento de otros tributos provinciales menos distorsivos, o una reducción significativa del gasto público provincial. “Ninguna de estas alternativas parece sencilla en el contexto actual -enfatiza-. La primera exige acuerdos políticos complejos entre Nación y provincias; la segunda enfrenta limitaciones recaudatorias evidentes; y la tercera supone ajustes presupuestarios de magnitud que difícilmente puedan implementarse sin afectar servicios públicos esenciales”.

Sobre la idea del Gobierno nacional de que la mejora de la actividad económica más que compensará la merma recaudatoria provincial, a criterio de Pegoraro, tiene límites: “Vendría acompañada por baja de impuestos nacionales lo que, aun con algún margen de excedentes, difícilmente compense lo que se deje de recaudar por IIBB. Además, la heterogeneidad provincial dificulta cualquier solución uniforme”.

Giordano impulsa el Súper IVA y recalca que “no tiene sentido tener dos impuestos sobre el mismo hecho imponible”. El modelo que menciona como referencia es Brasil, donde se aprobó una reforma para unificar tributos sobre consumo y eliminar impuestos estaduales y municipales equivalentes a IIBB. “De ninguna manera es un aumento del IVA; se trata de generar un mejor impuesto, más controlable. No es más presión fiscal. Es necesario avanzar en un acuerdo de coordinación, no se trata de que cada nivel haga lo suyo”.

Aclara que no es partidario de un impuesto a las ventas porque lo que se hace es eliminar IIBB en las primeras etapas y dejar dos cargas sobre el mismo hecho imponible, el consumo. Además, entiende que las provincias “no están en condiciones de cobrarlo bien. Lo lógico es solo el IVA”.

Por Gabriela Origlia

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