El sistema tributario, aún lejos de una reforma que corrija sus ineficiencias y distorsiones

“Complejo, ineficiente y regresivo”. Los cuestionamientos al sistema tributario argentino no son novedosos, pero se intensificaron en los últimos años, expresando el derrotero sin fin de la macroeconomía y, en particular, de las cuentas públicas.

La historia reciente incluye capítulos con períodos en los que la presión tributaria disminuyó en términos relativos (medida como porcentaje del producto bruto interno, PBI), aunque no por causas sostenibles. Es el caso de 2023, un año que cerró con una leve baja en ese indicador (-0,57 puntos porcentuales del PBI) debido a la caída abrupta de las retenciones por la sequía (pasaron del 2% al 0,8% del producto), y a la reforma del impuesto a las ganancias, que redujo la cantidad de personas con ingresos gravados y que ahora el Gobierno busca modificar.

Como contracara, el año pasado se destacó, en materia fiscal, por el avance del impuesto PAIS, que duplicó su peso en la recaudación, alcanzando el 0,8% del PBI; eso fue a causa de una suba nominal de los recursos, de 324%.

Las variaciones mencionadas en la recaudación de recursos responden a cuestiones coyunturales. Por lo tanto, no hay una situación que permita pensar en una tendencia a la baja de la presión impositiva, ni mucho menos en una reconfiguración del sistema en el corto plazo.

Los estimaciones y las conclusiones mencionadas surgen de un informe elaborado por el Centro de Estudios Tributarios (CET) de la Universidad Austral, dirigido por el economista Diego Rivas y el contador Lucio Cardinale. Según el trabajo, en el podio de los cuatro tributos que más aportaron a la recaudación en 2023 están los mismos que estuvieron en años anteriores, aunque hay algunas particularidades.

Mientras que el IVA siguió siendo, por lejos, el impuesto de mayor peso para la recaudación nacional (27,8%), Ganancias cayó al cuarto lugar (16,5%), ubicándose detrás de los aportes y contribuciones a la seguridad social, y de Ingresos Brutos provinciales (cada uno de ellos, con una participación de 18,2%).

La lista se completa con el gravamen sobre los débitos y créditos bancarios –impuesto al cheque– (6%), “otros impuestos” (5,6%), PAIS (3%), derechos de exportaciones (2,9%) y Bienes Personales (1,9%). Así, solo ocho tributos explicaron el 94% de recaudación nacional de 2023.

“La Argentina presenta un elevado nivel de presión tributaria, que se asemeja al de los países desarrollados, pero con una estructura sustantivamente distinta en diseño y en objetivos. El cociente entre la recaudación proveniente de impuestos regresivos (a los bienes y servicios) y el gasto público social (educación, salud y protección social) presenta un comportamiento similar al de los países de Latinoamérica y al de los emergentes: se recauda, regresivamente, un 60% por cada unidad que se destina a gastos sociales, mientras que en los países avanzados ese índice es de un 40%”, señala el informe.

Sin cambios de fondo

Y agrega: “No se observan en los últimos 14 años cambios significativos en nuestro país que conduzcan a dotar de mayor progresividad al sistema tributario, sino más bien modificaciones coyunturales con un fin recaudatorio, que explican, por ejemplo, la caída de la presión tributaria de 0,57 puntos porcentuales al final del mandato de Alberto Fernández”.

“Más allá de algunos intentos de reducir la presión tributaria, la experiencia de nuestro país marca que, mayormente, las reducciones de impuestos se han prometido permanentes y han sido temporales, mientras que las subas de la presión tributaria que se explicaban temporales, han sido siempre permanentes”, dicen los especialistas del CET.

Según sus estimaciones, desde la salida de la crisis de 2001 la Argentina se posicionó en niveles de 25% a 30% de presión tributaria, mientras que los países emergentes nunca superaron el 23%. “Pese a la tendencia alcista mantenida hasta 2022 (+1,13 puntos porcentuales), la falta de liquidación de exportaciones y el cambio en Ganancias previo a las elecciones modificaron el sentido de la presión tributaria en el último año de gobierno del expresidente”, afirman.

Además de la presión y de la estructura impositiva, otro indicador que opera como termómetro del funcionamiento del sistema es su complejidad. El estudio establece que el en “índice de performance” de los impuestos, en 2023 la Argentina se ubicó en 4 puntos, en una escala del 1 al 10, lo que lleva a concluir que el sistema “logra solo parcialmente los objetivos” de suficiencia y eficiencia. “Si bien la complejidad tributaria y la elevada carga resultan muy relevantes, también el marcado y sostenido déficit fiscal es uno de los principales factores de esta performance negativa”, explican desde el CET.

De acuerdo con los datos de la International Survey on Revenue Administration (Isora), la Argentina es el tercer país en el ranking de los que asumen más costos para recaudar impuestos. En América Latina el costo promedio es de 0,78% del monto recaudado, en tanto que en nuestro país es de 1,1%.

El informe del CET destaca el impacto de las “cargas ocultas”, como la alta inflación, no contemplada en los criterios de medición de la presión tributaria. “En 2022 el impuesto inflacionario presentó el valor más alto de la serie (2,9% PIB), profundizando aún más la inconsistencia entre quienes reciben el gasto del Estado y quienes, en cierto punto, lo financian”, expresó Rivas. Y añadió: “La aceleración inflacionaria parecería estar siendo un mecanismo de ajuste fiscal en los primeros meses del nuevo gobierno: hay incremento de la recaudación con licuación del gasto”.

Qué se espera para 2024

Expertos consultados por LA NACION coincidieron en que, desde el inicio del gobierno de Javier Milei, no se concretaron modificaciones significativas en materia de impuestos. A la espera del tratamiento del proyecto de ley el Poder Ejecutivo sobre temas fiscales, consideran que con su eventual aprobación solo se incrementaría la presión tributaria y no habría efectos en cuanto a una simplificación del sistema.

“Es probable que en 2024 se mantenga la presión fiscal de los últimos años”, afirmó Gabriela Russo, presidenta de Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires, quien evalúa que “para trabajar en su disminución es necesaria una reforma tributaria integral”, algo no contemplado en la iniciativa del Gobierno que se conoció el martes último.

Según Russo, un sistema tributario más equitativo debería reconsiderar las cargas sobre productos de la canasta básica y alcanzar con imposiciones “a las rentas que representen verdadera capacidad económica”. La contadora sostuvo que “de prosperar el piso de Ganancias dado a conocer, quedarán alcanzadas las remuneraciones brutas promedio de $2,1 millones”, y eso abarcaría a una porción importante de la clase media, que también se ve afectada por el incremento de precios derivado del ajuste fiscal.

La especialista destacó el impacto del IVA. “Se trata de un gravamen que incide directamente en los consumos y se torna altamente regresivo para los sectores más postergados de la sociedad, que deben afrontarlo porque está presente en la mayoría de los productos de la canasta básica”.

El contador Gabriel Hermida, socio de Impuestos de la firma Auren Argentina, afirmó que una reforma integral del sistema debería contemplar la revisión de los impuestos más distorsivos. “Tendría que eliminarse Ingresos Brutos [una carga provincial] y ser reemplazado por un impuesto a las ventas, así como sacar el IVA, el que más recauda a nivel nacional, y el impuesto a los sellos, que solo sirve para recaudar y entorpece las relaciones comerciales”, consideró.

Hermida agregó que el impuesto PAIS “genera problemas para las empresas, que necesitan abastecerse de productos y poder pagarlos al exterior”. A eso se suma el impacto del cepo cambiario, cuyo levantamiento, considerado necesario para atraer inversiones, aún no asoma.