El indómito gasto provincial

El conjunto de los gobiernos provinciales y municipales son responsables de más de la mitad del gasto estatal de nuestro país. Pero solo recaudan el 15% de los impuestos que pagan los argentinos y el gobierno nacional colecta el 85%. Los gobernadores e intendentes reciben gran parte de los fondos a través de los mecanismos de la coparticipación federal y municipal. En términos simples se puede decir que gastan con billetera ajena, y sabemos que en los seres humanos esto lleva al dispendio.

Entre 2003 y 2015, la cantidad de empleados públicos del gobierno nacional aumentó injustificadamente un 61%, mientras la población solo lo hizo en un 13%. Fue menos explicable el caso de la dotación del conjunto de gobiernos provinciales, que creció un 72%, y la de los municipios, en un 110%. Estos aumentos fueron contra lo que supone la evolución de la tecnología, que ha permitido sustituir personal en actividades administrativas y de servicios. La reducción de la burocracia era, en 2015, una de las reformas que se mostraban imprescindibles para recuperar el equilibrio fiscal. Había que hacerlo con los debidos amortiguadores sociales y en el contexto de una recuperación de la inversión privada y la consiguiente creación de empleo. Esto no sucedió al ritmo ni con la profundidad que eran necesarios. Sin embargo, el gobierno nacional durante la gestión de Mauricio Macri logró una reducción de 42.000 empleados. Lo hizo sin haber simplificado el aparato estatal, sino congelando vacantes y digitalizando procesos. Pero esa reducción fue más que neutralizada por las provincias y los municipios, que en estos tres últimos años incrementaron su planta de personal en 77.000 y 72.000 empleados, respectivamente.

No todas las provincias actuaron de la misma forma. Es evidente que no ha habido ninguna concertación entre ellas, sino un marco común que las indujo y les permitió caminar en contra del interés general y a favor de sus objetivos electorales. Lo pudieron hacer luego de haber suscripto con el gobierno nacional un acuerdo que les dio cierta holgura financiera. En 2016 se les restituyó el 15% de la recaudación de los impuestos coparticipables que la Nación retenía desde 1995 cuando entró en vigor el sistema jubilatorio privado y la Anses perdió gran parte de los aportes para poder solventar el pago de las jubilaciones ya otorgadas. En el acuerdo fiscal de 2016 la Nación no les exigió a las provincias nada muy significativo. Una de las condiciones fue que la cantidad de empleados provinciales no podría aumentar más que la tasa de crecimiento demográfico de la provincia. Algo inexplicable cuando en la década anterior el empleo público provincial había crecido notablemente. Además, no se les reclamó una reducción sensible de los impuestos propios provinciales, sino que se acordó un curso decreciente del impuesto a los ingresos brutos, pero con un nivel de partida que les permitió a algunas provincias aumentar la alícuota en lo inmediato. El acuerdo fiscal federal suscripto en 2016 fue, en definitiva, generoso para las provincias y ajustado para la Nación. La situación de endeudamiento de las provincias era razonable; por lo tanto, sin compromisos, la mayoría de ellas aumentó su gasto corriente y su burocracia. Algunas pocas, como San Luis, San Juan y Santiago del Estero, volcaron sus mayores recursos hacia la obra pública. Otras, como Tierra del Fuego, Chubut y Santa Cruz, solo apuntalaron una difícil situación de endeudamiento.

El gobierno de Macri partió en diciembre de 2015 con un déficit financiero del orden de 7% del producto bruto interno. Prefirió el gradualismo para corregir esa situación. Mientras tanto, luego de haber salido del default y levantado el cepo cambiario, recurrió a financiar el déficit fiscal con endeudamiento externo e interno. En 24 meses había tomado más de 50.000 dólares cuando los mercados dijeron hasta aquí llegamos y debió recurrirse al Fondo Monetario Internacional. Por su lado, el conjunto de las provincias, a pesar de contar con mayores recursos, exponen todavía un déficit financiero que en el primer trimestre de 2019 fue del orden de 2000 millones de dólares y que debió cubrirse con endeudamiento.

¿Cuál es la razón que lleva a los gobiernos provinciales a esta crónica indocilidad presupuestaria? Tal vez la de mayor importancia sea la falta de correspondencia fiscal. Es decir, la escasa relación entre lo que gastan y lo que recaudan. El conjunto de los gobiernos provinciales recibe de la Nación el 66% de sus recursos. Provienen del régimen de coparticipación federal de la ley 23.548 y de las transferencias no automáticas distribuidas discrecionalmente. En casos como el de Formosa, ese porcentaje supera el 90%. Los gobernadores tienen el beneficio de aumentar el gasto, pero no la penalización de sus gobernados por tener para ello que incrementarles sus impuestos. Su tiempo está mejor aplicado en Buenos Aires presionando para obtener mayores transferencias no automáticas.

Ocurre algo similar con los intendentes y la coparticipación impositiva desde el nivel provincial.

Por el lado del gobierno nacional, también la existencia de estas transferencias es apreciada como un instrumento político para lograr alineamientos favorables de los legisladores provinciales en el Congreso nacional. Este uso político es tanto más necesario cuanto menos dominio tenga el Poder Ejecutivo de las mayorías parlamentarias. Esto puede explicar la generosidad hacia las provincias del acuerdo fiscal de 2016.

Si estas reflexiones son ciertas, y creemos que lo son, debe postularse como una de las reformas estructurales necesarias la modificación del régimen de coparticipación federal de impuestos, yendo a una mayor correspondencia fiscal. Esto implicaría devolver potestades tributarias a los gobiernos provinciales y municipales para que aquel gobernador o intendente que haga crecer innecesariamente sus gastos deba aumentar sus impuestos y así sea evaluado correctamente por quienes deben darle o quitarle su voto.