La caja PAN. El programa de asistencia social que pretendía erradicar el hambre: las peleas por su distribución y las polémicas

En mayo 1984 se implementó el Programa Alimentario Nacional

El 15 de mayo de 1984, hace exactamente cuatro décadas, se puso en marcha el Programa Alimentario Nacional. Fue una respuesta de emergencia para combatir el hambre y la pobreza del gobierno de Raúl Alfonsín. El primer programa social de la nueva democracia se materializó en forma de caja de cartón con la sigla PAN escrita en tinta azul. Inconfundible. En su interior tenía alimentos no perecederos que fueron cambiando con el correr del tiempo. Se repartieron millones durante años, a lo largo de todo el país.

En la televisión, la publicidad que anunciaba el lanzamiento de “la caja PAN” decía que era “hora de compartir el pan”, mientras que de fondo sonaba la canción infantil “El que come y no convida”. Su implementación caló tan hondo entre los argentinos que décadas más tarde, en 2023, una estas cajas llegó al MALBA como parte de la muestra “Del cielo a casa”, una selección de 600 objetos representativos de nuestra cultura material.

El 20 de diciembre 1983, habían pasado diez días del regreso de la democracia, cuando el ministro de Bienestar Social, Aldo Neri, anunció la creación de un plan alimentario nacional. No tenía nombre aún. El 15 de marzo de 1984 el Congreso Nacional aprobó la ley 23.056 que facultaba al Poder Ejecutivo a que realice un programa “destinado a enfrentar la crítica situación de deficiencia alimentaria aguda de la población más vulnerable y de pobreza extrema”. Dos meses después apareció el Programa Alimentario Nacional, dirigido por el ministro Neri, secundado por el secretario de Promoción y vicepresidente del PAN, Fernando Alfonsín (hermano del presidente), y por el subsecretario de Salud y Acción Social, Enrique “Coti” Nosiglia.

A lo largo de su existencia, el PAN no estuvo exento de polémicas. Aunque la mayoría de las discusiones se centraron exclusivamente en dos puntos. El primero, las presuntas irregularidades en la compra de los productos que distribuían en las cajas. El segundo, y el que más agitó los ánimos, fue la forma de distribución de las cajas: por falta de infraestructura se utilizaron como centro de distribución, sobre todo en el comienzo, los comités de la Unión Cívica Radical en todo el país. De inmediato, gobernadores e intendentes peronistas se opusieron a que la asistencia llegase directamente desde el gobierno hasta su territorio sin que ellos apareciesen en la foto. Se comenzó a hablar entonces de “clientelismo político” (los bienes públicos no se administran según la lógica imparcial de la ley, sino que bajo una apariencia legal se utilizan discrecionalmente por los detentadores del poder).

Pronto aparecieron también revendedores de las cajas PAN. Por tal motivo, se imprimió sobre el cartón la leyenda: “Mercadería no comercializable - Denuncie su venta”.

Varios años después de finalizada su gestión, Aldo Neri dijo a LA NACION que “el PAN, sin idealizarlo, fue un programa muy eficiente en el sentido de que lo tuvimos en marcha antes de cumplir un año de gobierno. La idea fue un compromiso de campaña que tomó en su momento Raúl Alfonsín y que marcó mucho la preocupación por el hambre en la Argentina”.

“La Argentina democrática: una situación social compleja”

El programa inicialmente tenía previsto una duración de dos años, pero estuvo vigente durante todo el mandato radical, hasta 1989. Se entregaron mensualmente entre 800.000 y 1.200.000 cajas con alimentos básicos no perecederos a las familias más necesitadas.

“Cuando el programa se llevó adelante, la democracia estaba afectada por un contexto global y regional muy adverso: había dictaduras en toda América Latina, la Argentina venía de una guerra perdida en Malvinas, estaba siempre al borde de un conflicto bélico con Chile, y había padecido terrorismo de Estado también... En materia económica, el país estaba en default y el déficit fiscal del último trimestre del 83 fue del 15 por ciento del PBI. Esos eran los datos de la Argentina democrática, con una situación social muy compleja. Así, en ese contexto, hay que entender que se llevó adelante el PAN”, dice el economista Jesús Rodríguez, exdiputado radical y último -aunque breve- ministro de Economía de Alfonsín.

“El programa significaba alrededor de 200 millones de dólares, de los cuales los alimentos representaban el 95 por ciento. La diferencia estaba en el depósito, transporte y personal”, agrega Rodríguez.

Una caja PAN cubría el 30 por ciento de los requerimientos nutricionales de una familia de cuatro personas y, en su lanzamiento, incluía dos kilos de leche en polvo, un kilo de fideos, un kilo de arroz, uno de porotos, dos kilos de harina de trigo, un kilo de carne enlatada, dos kilos de harina de maíz y dos litros de aceite.

“Se consultó a la FAO [Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación] sobre cuál era el componente de nutrientes y alimentos que debía contener la caja. Al mismo tiempo, el programa no tenía solo un objetivo alimentario también de reconstrucción de la vida familiar porque solo se entregaba la caja a la mujer, jefe de familia, ella era la única autorizada. La entrega se hacía a través de reuniones mensuales en las zonas geográficas más concurridas”, explica Rodríguez. En otras palabras, el plan tenía también por finalidad reunir a las madres de las zonas vulnerables para brindarles educación alimentaria y también todo lo referido a la vida familiar, en especial la escolaridad de hijos.

A la par que nació el Programa aparecieron las críticas. El ex presidente Eduardo Duhalde, entonces intendente de Lomas de Zamora: “No estuvimos en la distribución”, se quejó en su momento. Otros políticos de la época, como Antonio Cafiero y María Julia Alsogaray sostuvieron que las cajas PAN eran limosnas que “enturbian la mente de los argentinos” y el Programa era culpable de “una generación de niños del Estado”.

“El PAN fue el primer programa y dudo que haya tenido denuncias como las que tuvieron otros tipos de programas de asistencia. No hubo una manipulación por intereses y en términos de gobiernos democráticos, creo que el de Alfonsín es el único que pasa la prueba de la transparencia y la honestidad. ¿El gobierno actual? No tiene presupuesto, porque así lo ha decidido, así que eso ya es un problema... Eso no es un buen indicador del manejo de los recursos públicos y su destino”, opina Rodríguez.

Con el PAN, el Estado se convirtió en un gran comprador y eso alimentó suspicacias de favoritismo en la asignación de las compras. Aunque desde el Gobierno siempre se negaron las sospechas, Alberto Albamonte, uno de los representantes de la extinta UCeDé, el partido liberal de la época, recuerda perfectamente aquellos tiempos en los que se implementó el PAN. Él no había ingresado aún en la política y se dedicaba a la actividad empresaria: “En ese momento me contactaron y me pidieron que cotizara manteca de cerdo, grasa de cerdo, en paquetes de un kilo. Se trata de un producto ganadero que es, en realidad, un commoditie: si bien los precios son fluctuantes, son muy parejos. En ese momento yo coticé, vamos a suponer porque no recuerdo ahora, pero supongamos que eran 10 pesos, cuando el costo eran 9... me pareció que era bastante razonable poner ese margen sobre todo teniendo en cuenta lo que tarda el Estado en pagarte. La licitación la ganó un señor que ofreció 5 pesos y yo no entendía nada... ¡Era imposible vender a 5 pesos! Es como si hoy te vendieran el dólar a 200 pesos... Me quedé muy sorprendido hasta que alguien me avivó: el negocio no era la entrega o la venta de ese producto, si no la cantidad que falsamente se entregaba. Es decir, firmaban como que recibían 500 toneladas, pero en realidad solamente eran 100. Eso fue, de acuerdo a mi experiencia, lo que sucedió con la caja PAN”, asegura.

El exministro de Desarrollo Social, Daniel Arroyo, entrevistado por Jorge Liotti para su libro “La última encrucijada”, explica cómo la aparición del Programa Alimentario Nacional llevó a un cambio de paradigma: dice que el Programa Alimentario Nacional llegó para derribar definitivamente la idea (destruida por la desindustralización del gobierno militar) de que en la Argentina no trabaja el que no quiere y que en nuestro país nadie se puede morir de hambre. Y marca una línea que va uniendo los programas de asistencia social más importantes de las últimas cuatro décadas.

Dice Arroyo: “Con el PAN fue la primera vez que el Estado entregó cajas de alimento porque antes no hacía falta. Hasta ese entonces, en la Argentina te podía pasar cualquier cosa menos no comer. Lo decían tus abuelos, mis abuelos... No era una idea, si no que así era efectivamente.

Menem encaró la idea de la política social focalizada. ‘La economía va a crecer, va a derramar, pero hasta que no derrame hay que atender a algunos’, ése fue el concepto de su gobierno. Y, claramente, la economía nunca terminó derramando. Apareció el Plan Trabajar que, en esencia consiste en pagar a las personas, a cambio de que hagan algunas horas de trabajo. Además continúa con lo que sería el PAN, pero lo transforma en un bono solidario. Pasó de las cajas a la plata: ahora el alimento te lo comprás vos. Es una mejora en el sentido de la libertad. Vos tenés un bono y comprás acá o allá... Empieza a profesionalizarse la política social en algún punto.

De la Rúa llegó con la idea de mantener las mismas políticas sociales, pero el tema era la corrupción. Quería sacar la corrupción... En realidad, el problema era que no entraban todos en este esquema.

En mayo de 2002, Duhalde lanzó el plan Jefes y jefas de Hogar y llegó a 1.200.000 personas. Potenció enormemente la idea del ‘te pagamos por cuatro horas de trabajo’. El plan era competitivo: te pagaba 150 cuando el salario mínimo era de 250. Había que trabajar cuatro horas como contraprestación laboral... Eso, a mi modo de ver, evita la explosión social, pero potencia la idea de no va a haber trabajo en la Argentina, el mercado no va a crear el trabajo que se requiere, tiene que hacerlo el Estado”.

Desde la asunción de Néstor Kirchner al día de hoy se multiplicaron los programas de asistencia social. Muchos fueron presentados como “medidas transitorias y urgentes”. Asignación Universal por Hijo, Plan Potenciar Trabajo, Plan Progresar, Tarjeta Alimentaria, Programa Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional... son apenas algunos ejemplos. Se suman, además, los planes provinciales y municipales. Al mismo tiempo, además de asistir a las personas, el Estado nacional asumió el rol de proveedor de alimentos para los comedores comunitarios que se multiplicaron por todo el país.

En 2021 más de la mitad de las personas que habitaban en la Argentina habían sido alcanzadas por alguna cobertura de programas sociales de transferencia de ingresos y de asistencia alimentaria. Ese número era 32,9 en 2010 y de 40,3 por ciento cinco años después. Mauricio Macri dejó la presidencia con un 43,8 por ciento y Alberto Fernández lo llevó, en plena pandemia, al 55 por ciento.

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