¿A qué llamamos política productiva?
Se instaló un nuevo argumento en el debate económico argentino: “Mirá, hasta Estados Unidos hace política industrial. Europa también. ¿Por qué nosotros no?”. Lo repiten dirigentes industriales, economistas que se presentan como pragmáticos y legisladores que buscan frenar cualquier cambio en las reglas comerciales. El razonamiento parece sólido. Pero confunde el nombre con el contenido.
Porque bajo la etiqueta “política industrial” conviven cosas radicalmente distintas. Es verdad que Estados Unidos está subiendo aranceles. Pero partía de un promedio de 2,4%, combina esos aranceles con inversiones en capacitación, innovación y subsidios condicionados a resultados, y tiene un mercado de 340 millones de personas para absorber el costo. Aun así, esta apuesta es discutida: economistas norteamericanos señalan que las provisiones de compre nacional generan empleo a más del doble del salario promedio, y que buena parte de la inversión en infraestructura se la comió la suba de costos que provocaron las propias restricciones. Pero Estados Unidos puede darse el lujo de experimentar y absorber errores porque su economía, su capacidad fiscal y su punto de partida se lo permiten. Argentina hizo lo inverso durante décadas: aranceles altos como herramienta casi exclusiva, sin los complementos, sin la escala y sin el margen para equivocarse.
Esa diferencia entre usar aranceles como parte de un paquete y usarlos como sustituto de todo lo demás no es solo una opinión. El Banco Mundial acaba de publicar el primer marco comprehensivo sobre política industrial desde que en 1993 concluyó que, fuera de unos pocos casos asiáticos, no funcionaba. Ordena quince herramientas concretas y las clasifica. Hay herramientas baratas y directas que atacan fallas de mercado concretas: parques industriales, capacitación sectorial, asistencia exportadora, certificación de calidad. Y hay herramientas costosas e indirectas que operan a través de distorsiones de precios y terminan cargándole el costo al consumidor y al productor, como los aranceles, las prohibiciones de exportación y los requisitos de contenido local. Las primeras funcionan incluso con poco espacio fiscal. Las segundas requieren una capacidad institucional enorme para no convertirse en renta. Argentina hizo política industrial durante décadas. Eligió las peores herramientas.
Un dato del informe que invierte la narrativa habitual. Los países más pobres del mundo son los que imponen los aranceles más altos, con un 12% en promedio. Los más ricos aplican 5%. Argentina, encorsetada en un Mercosur cuyo Arancel Externo Común se mantiene prácticamente intacto desde hace más de veinte años, tiene un arancel promedio del 10%, por encima de sus pares de ingreso medio-alto y más cerca de los países pobres que de los ricos. Y sobre ese paredón, durante años se apilaron capas adicionales de discrecionalidad: licencias no automáticas, SIRA, reglamentos técnicos diseñados para frenar importaciones. Lo que se presentaba como política industrial era una capa extra de protección sobre una estructura que ya era de las más restrictivas del mundo. Aranceles altos no son señal de estrategia sofisticada. Son señal de no tener las herramientas para hacer algo mejor.
No sorprende que Argentina aparezca en el informe del Banco Mundial como ejemplo de lo que no hay que hacer. Las subas de aranceles a electrónicos generaron, según el informe, “ensambladoras ineficientes y celulares y televisores caros y de baja calidad”. Y Tierra del Fuego recibe un análisis aparte: un régimen creado en 1972 con cláusula de extinción en 2007, extendido una y otra vez hasta 2038, con un costo fiscal que supera los mil millones de dólares anuales. Sin evaluación de resultados. Caso de estudio global de un subsidio que se renueva por inercia política, no por mérito.
Frente a este historial, la respuesta habitual es buscar refugio en los casos de éxito ajenos. Cuando se cita a Corea del Sur como prueba de que la intervención estatal funciona, se omite lo esencial. El Estado coreano les ponía a sus empresas metas de exportación concretas. El acceso al crédito era condicional al desempeño. Las que no cumplían quedaban afuera. No era protección: era exigencia respaldada con recursos. Citar a Corea para defender lo que hicimos en Argentina es citar el nombre y descartar el método.
Entonces, cuando dicen “el mundo hace política industrial”, conviene preguntar cuál. Costa Rica codiseñó programas de formación técnica con Intel y se convirtió en un hub de semiconductores. Rumania focalizó exenciones impositivas en ingenieros de software y desarrolló un sector competitivo a escala global. Perú y Uruguay invirtieron en agencias de promoción exportadora y diversificaron mercados. Herramientas accesibles, directas, con metas medibles.
Pero incluso con mejores herramientas, quedaría pendiente una pregunta incómoda que el argumento proteccionista prefiere esquivar. Quienes defienden la protección en Argentina lo hacen, casi siempre, en nombre del empleo industrial. Vale preguntarse entonces: ¿la manufactura todavía puede generar el empleo masivo que se le atribuye? El propio informe del Banco Mundial reconoce que la automatización erosionó la capacidad de la manufactura para generar el empleo que alguna vez sostuvo a la clase media. Rodrik va más lejos con los datos y en una charla reciente argumentó que China perdió treinta millones de empleos industriales en quince años, y que en Estados Unidos la inversión en construcción manufacturera subió pero el empleo fabril como proporción del total siguió cayendo. La industria sigue siendo importante para la innovación y para la seguridad estratégica. Pero cuando el principal argumento para sostener un régimen de protección es el empleo, hay que mirar si los números todavía lo sostienen.
Y aun en el mejor escenario, con buenas instituciones, disciplina y evaluación, la evidencia que recopila el Banco Mundial estima que la política industrial genera ganancias de entre medio punto y dos puntos del producto. No es transformadora por sí sola. Lo que sí transforma es lo que la sostiene: educación, infraestructura, estabilidad macroeconómica, reglas predecibles. Sin eso, cualquier política productiva es un parche caro.
Que Argentina lo haya hecho mal no significa que no haya nada para hacer. Significa que hay que cambiar de herramientas. Una agenda productiva seria pasa por formación técnica alineada con la demanda real, acuerdos comerciales que abran mercados, certificación de calidad que nos permita entrar a ellos, infraestructura que baje costos reales y una macro que le dé certidumbre al que tiene que invertir a diez años. Si seguimos confundiendo protección e inercia con estrategia, vamos a seguir cosechando lo mismo: costos altos, productos caros y las oportunidades que nunca nacieron.
Tipo de trabajo:
opinión
