El país necesita una gran transformación de sus instituciones

Los argentinos suelen mencionar a Australia como ejemplo a seguir para ser algún día una nación desarrollada. Pero muchos no saben que hace cuatro décadas Australia era una nación con problemas económicos como inflación y desempleo. Los cambios se lograron cuando dejó de ser una economía cerrada. Sin embargo, el aspecto clave no es lo que hizo -las recetas son similares en todas las naciones ordenadas, incluidos algunos países latinoamericanos-, sino cómo se logró consenso para permitir el cambio de paradigma y lograr la aprobación de las leyes requeridas.

Me tomó mucho tiempo entender por qué en Australia todo funciona. En el mismo proceso creo haber entendido por qué la Argentina no logra arrancar, a pesar de que cuenta con importantes recursos intelectuales y naturales. Encontré que para cada problema que tiene la Argentina, Australia tiene un sistema en alguna de las instituciones que lo previene. En Australia existen leyes que obligan a todas las instituciones públicas -desde las áreas ministeriales en el Estado federal hasta una comuna de pocos habitantes- a producir reportes de gestión anual con indicadores fáciles de leer que muestren el valor que cada área agrega. En la Argentina, esta tarea resulta una misión imposible, al no poder conocerse el detalle de los gastos de las diferentes dependencias públicas (algo que no es, por cierto, casual).

Por debajo de los ministros están los departamentos o agencias, a cargo de un burócrata del Estado que en general no cambia con el partido de gobierno. Los políticos partidarios no hacen gestión del presupuesto, por lo que no pueden gastar para ganar elecciones, no pueden hacer populismo. Y hay muy pocos políticos partidarios en todos los niveles del Estado. Los instrumentadores de gran parte de la apertura económica australiana fueron los líderes del Partido Laborista Bob Hawke y Paul Keating, que gobernaron entre 1983 y 1996. No se trató de un proceso sencillo, porque debieron enfrentar intereses económicos y sindicales que hicieron grandes esfuerzos para mantener cerrada la economía.

La apertura económica fue una decisión política, pero se instrumentó gracias a que las instituciones en Australia no están contaminadas por la política partidaria. El gobierno de Hawke se encontró ante una recesión y decidió tomar una recomendación que la Comisión de Industria había hecho cuatro años antes. Estas recomendaciones se elaboran basadas en consultas a todos los potencialmente afectados, se consideran todas las opiniones para facilitar el futuro consenso. En el sistema argentino las reformas se proponen desde ámbitos político-partidarios, lo que dificulta la búsqueda de consenso (y se terminan aprobando parches con el poco consenso conseguido).

El problema de la Argentina está en las instituciones, lo demás es un síntoma. Querer curar la pobreza o la inflación sin reparar antes el sistema es como querer curar la fiebre con hielo. La Argentina está siendo empobrecida desde hace décadas porque los políticos tienen tomadas las instituciones y malgastan el dinero de los contribuyentes (y el de los prestamistas voluntarios y los de última instancia). Con instituciones gestionadas de manera profesional, independientes del poder de turno, la Argentina sería un país próspero. El secreto de Australia radica en que las instituciones no están capturadas por políticos partidarios porque existe una clara separación entre el gobierno (los políticos partidarios) y la administración de los recursos públicos (los burócratas). Los políticos deciden en qué priorizar el gasto, pero la gestión de los recursos está en manos de administradores que son responsables por el presupuesto y están obligados a emitir reportes claros que no se pueden "dibujar".

Esta diferencia se ve muy clara en el ámbito municipal: los concejales son vecinos elegidos en distritos unipersonales (no son políticos partidarios). Los concejales elegidos contratan en el mercado a un CEO y lo ponen a cargo de la estructura corporativa de gestión del municipio. Los municipios compiten entre ellos por inversión (instalación de viviendas, comercios, fábricas, agencias estatales, etc.), los CEO que no logran resultados pueden ser despedidos. Los CEO compiten entre ellos para administrar municipios grandes que pagan mejores salarios. Algo parecido se repite en el nivel de los estados: hay competencia.

Cuando las instituciones son sólidas y no el botín del gobierno de turno, la política, sin importar quién resulte elegido, tiene poco margen para hacer populismo con recursos públicos. Las mejoras en cada área de acción pública surgen de esas instituciones y se encauzan como políticas de Estado con un horizonte de largo plazo (no dando volantazos con cada cambio de gobierno). Entre los australianos también hay altos niveles de populismo, pero el sistema no les permite a los políticos usar ese rasgo humano para acumular poder. Buena parte de los problemas económicos argentinos proviene de vivir en una economía cerrada. Pero para pasar a ser una economía abierta de manera sustentable, por más geniales que puedan llegar a ser los integrantes de un gobierno nacional, no podrán hacer nada si las instituciones siguen podridas.

Las instituciones tomadas por políticos tienen incentivos para aumentar el gasto y por ende los impuestos. Los impuestos altos crean la necesidad de "proteger" a las empresas locales de la competencia externa. Para proteger a las empresas, en lugar de bajarles los impuestos se ponen aranceles a la importación. Esos aranceles terminan aumentando los precios y bajando la calidad del mercado local. Con este esquema las empresas no tienen incentivo para exportar y terminan siendo dependientes del mercado local. "Un mal sistema vencerá a una buena persona siempre", decía William Edwards Deming. En cada crisis los argentinos buscamos un culpable y nunca nos detenemos a pensar por qué pasa lo que pasa. Culpar a las personas es una pérdida de tiempo, el sistema tiene los incentivos para atraer populismo y destrozar a quienes no jueguen el mismo juego.

En el modelo institucional australiano, los diferentes departamentos y agencias tienen altos grados de independencia de la política partidaria; las áreas tienen objetivos claros y compiten entre ellas por fondos públicos. Están obligadas a emitir reportes de gestión comparando indicadores contra años anteriores, las áreas que no cumplen con sus objetivos quedan expuestas. Los ejemplos más claros de independencia entre la política partidaria y las instituciones del Estado son las comisiones autárquicas: Comisión de Trabajo Justo, Comisión de Servicio Público y la Comisión de Productividad. Estas instituciones trabajan en temas sensibles -estudio de reformas, acuerdos de condiciones laborales- fuera de ámbitos partidarios.

Cuando un ministro identifica un área que requiere una reforma le piden a la Comisión de Productividad que estudie el caso. La Comisión prepara un documento con detalles de la consulta y lo envía a todos los sectores interesados (empresas, organizaciones sociales, sindicatos, otras áreas del Estado). Estos sectores responden con un documento formal con datos, observaciones y recomendaciones. Después de algunos meses, la Comisión de Productividad compila el aporte de los diferentes sectores en un reporte borrador y se lo envía a los involucrados para una segunda ronda de consulta. Quienes lo consideren conveniente podrán emitir una respuesta formal. En algunos casos también se agregan audiencias públicas.

Con el aporte de los interesados, la Comisión de Productividad prepara un estudio final con recomendaciones al ministro solicitante. Estos estudios tienen entre 300 y 1000 páginas que consideran y valoran todas las propuestas recibidas. El ministro recibe el estudio y está obligado a responder formalmente qué acciones impulsará para cada recomendación. El estudio con las recomendaciones se mantiene confidencial seis meses, para dar tiempo al ministro a negociar las leyes en el Parlamento. La Comisión de Productividad tiene dos propósitos: aportar recomendaciones y consenso para que el ministro pueda negociar los cambios en las leyes (discusiones informadas), y "marcarle la cancha" al ministro, que no puede desviarse demasiado de las recomendaciones sin pagar un costo político. La institución es más importante que el político. La Argentina necesita un acuerdo entre los tres poderes para iniciar una revolución de las instituciones.

Ciudadano argentino y australiano. Director de la consultora energética Akrom (Australia)

Diego Berazategui