¿Cómo afecta la ley ómnibus a la política federal de hidrocarburos?
El proyecto de “ley de bases” o ley ómnibus, que viene generando acalorados debates, introduce en la Ley Federal de Hidrocarburos una serie de reformas, que pueden resumirse en tres aspectos: libre disponibilidad de los hidrocarburos mediante la liberación del comercio internacional (exportaciones e importaciones); no intervención del Estado en la fijación de precios en ningún segmento de la cadena de valor (desde el pozo hasta el surtidor); y fomento del midstream, mediante la creación de autorizaciones y habilitaciones para transporte, procesamiento y almacenaje, con independencia de los permisos y concesiones del upstream.
Estos aspectos son bienvenidos para modernizar el sector y dinamizar imprescindibles inversiones. Ello con dos salvedades: falta la libre disponibilidad de las divisas producto de las exportaciones, aspecto macroeconómico indispensable, y la eliminación total de las retenciones (derechos de exportación), impuesto no coparticipable creado en 2002 y que perdura hasta nuestros días, distorsionando la relación entre los precios locales y los internacionales que se pretenden alinear.
Pero más allá de esos aspectos salientes positivos, la ley ómnibus trae otros elementos menos conocidos que podrían alterar el reparto de competencias Nación-provincias y la seguridad jurídica para los inversores.
La reforma constitucional de 1994 adopta un principio claro: “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Sobre esta base años más tarde la ley 26.197, llamada “ley corta”, precisó las competencias Nación-provincias en materia de hidrocarburos: las provincias son las dueñas del recurso, pero el diseño de la política y la jurisdicción sobre ellos (facultad de regular las relaciones jurídicas) es nacional, por ser la explotación del petróleo y sus derivados una cuestión de política industrial y económica de significación para todo el país.
En el mismo sentido, la ley 27.007 que incorporó el capítulo de explotación no convencional (Vaca Muerta) a la ley 17.319, viabilizó importantes inversiones que permitieron el desarrollo de Vaca Muerta hasta la coyuntura actual, en que la producción del petróleo no convencional supera al convencional y estamos muy cerca de recuperar el ansiado autoabastecimiento.
El proyecto de ley ómnibus viene –quizás inadvertidamente- a alterar ese delicado equilibrio normativo que le dio previsibilidad al sector y alentó inversiones.
Para citar un ejemplo, el artículo 6 hace hincapié en que el Poder Ejecutivo nacional no podrá intervenir o fijar los precios de comercialización en el mercado interno en cualquiera de las etapas de producción. ¿Podrían sí intervenir las provincias? No parece ser el espíritu, pero sería mejor aclararlo.
El otorgamiento de autorizaciones y habilitaciones sin plazo para transporte, procesamiento y almacenaje, puede conspirar contra un control adecuado de desempeño e inversiones y podría conspirar contra la libre competencia.
Finalmente, se establecen los “elementos mínimos” del pliego modelo para la adjudicación de nuevas áreas, pero parece hacerse hincapié en una regalía acordada caso por caso, más que en la inversión comprometida, como lo preveía la ley 27.007. Este criterio infunde cierto cortoplacismo y parcialidad a la decisión de adjudicación que, como política de estado a largo plazo, debería privilegiar la inversión, con independencia de las necesidades recaudatorias y el limitado horizonte temporal del gobierno provincial de turno.
Durante la vigencia de la ley 27.007 no se pudo lograr el objetivo del pliego unificado, pero sí existían ciertos principios o parámetros de previsibilidad de la inversión: la regalía como único mecanismo de ingreso sobre la producción de hidrocarburos que percibirán las jurisdicciones titulares del dominio con alícuota máxima (18%) y un límite máximo a los bonos de prórroga y de explotación complementaria.
El vacío que se crea en la ley federal podría generar un verdadero mosaico regulatorio que conspira contra una política nacional y atomiza el régimen general tornándolo más inestable y menos previsible y abriendo paso a una mayor discrecionalidad y, de su mano, una mayor intervención de los jueces locales, tradicionalmente menos imparciales y más permeables políticamente en cuestiones de esta naturaleza.
Celebremos lo positivo que trae el proyecto en cuanto a la desregulación de precios, exportaciones e infraestructura, pero estemos atentos a los demás aspectos que si bien parecen meros detalles, como ha dicho la Corte, podrían generar “razones institucionales” de revisión por su impacto en esta industria tan significativa para el desarrollo del país.
Director del Instituto de Energía de la Universidad Austral y Socio de Energía del Estudio Pagbam
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