Del consenso a la coacción
Por Santiago Montoya Para LA NACION
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La letra siempre vigente del genial tema de Roger Waters Money , interpretado por Pink Floyd, califica al dinero como "la raíz de todo el mal de hoy". Y cada vez que escuchamos planteos sobre temas fiscales en la Argentina, muy centrados en cómo se maneja "la caja", muchos pensamos lo mismo.
En realidad, el asunto da para el análisis. El sociólogo Seymour Martin Lipset se preguntaba, hace tiempo, si los estadounidenses contaban con un Estado fuerte o uno débil. Decía que Estados Unidos -que nació de una revolución contra la autoridad estatal- tenía una cultura profundamente antiestatista. Según Lipset, el Estado social estadounidense se estableció muy tarde y permaneció mucho más limitado que en otras democracias avanzadas, entendiéndolo como relativamente débil.
Pero creemos que su alcance limitado no convierte en débil al Estado estadounidense (sin considerar lo bélico). Por el contrario, como afirma Francis Fukuyama, "el Estado estadounidense es fuerte: cuenta con abundancia de organismos encargados de la aplicación de las leyes en los ámbitos federal, estatal y local, para hacer cumplir desde las normas de tráfico hasta la ley de comercio, o perseguir la violación fundamental de la Declaración de Derechos". En otras palabras, dentro de ese alcance limitado, su capacidad de elaboración y aplicación de leyes y políticas es elevadísima.
Apartemos entonces la paja del trigo. Alcance de las actividades estatales hace referencia a la cantidad de funciones y objetivos que asumen los gobiernos. En contraste, la capacidad estatal o institucional se refiere a la fuerza del Estado para elaborar políticas y aplicar las leyes con rigor y transparencia. Los argentinos, por el pasado, lo sabemos: un Estado puede ser "de gran alcance", meterse en una muy amplia gama de funciones y actividades, pero ser poco capaz para hacer cumplir la ley en casi todas las áreas.
La moda, desde fines de los años 80 y principios de los 90 -resumida en el llamado Consenso de Washington- fue poner el foco en el alcance del Estado, es decir, en qué y cuántas áreas interviene, perdiendo de vista la importancia de su fuerza o capacidades administrativas. Enfoque que refleja, en gran medida, las políticas que al respecto se aplicaron en la Argentina, con los pobres resultados conocidos. Es obvio que algo decisivo faltó en aquel análisis. Hoy, afortunadamente, la cuestión de la fuerza del Estado se ha incorporado definitivamente como un aspecto crucial en los debates sobre las políticas públicas.
Es aquí donde se inserta la necesidad de administraciones tributarias fuertes. Existe una relación muy estrecha entre crecimiento económico, desarrollo social, sector público fuerte y recaudación fiscal saludable. Fukuyama reconoce que "los datos de la recaudación fiscal reflejan la capacidad administrativa del Estado. Existe una correlación positiva entre la recaudación fiscal y el nivel de desarrollo..."
Por otro lado, como ha sugerido Natalio Botana, en América latina en general, y en la Argentina en particular, es históricamente débil el vínculo entre Constitución política del Estado y Constitución económica. Las leyes no se cumplen o se cumplen a medias. Así como la Constitución política es la garantía de la igualdad ante la ley y de la vigencia legal de los derechos individuales, en la realidad la debilidad de la Constitución económica del Estado conduce a la desigualdad social. ¿Cuándo ocurre esto? En dos instancias específicas, vinculadas con la centralidad de la cuestión fiscal: a) cuando los estamentos privilegiados no soportan una carga tributaria justa; y b) cuando los gobernantes no entienden la importancia de contar con equilibrio de largo plazo en las finanzas públicas. Asentado, obviamente, en recursos genuinos provenientes de una estructura impositiva adecuada.
Dos ideas fuerza surgen: las de ciudadanía fiscal y contrato o pacto fiscal. Siendo ciudadanía "un proceso progresivo de adquisición de derechos y obligaciones", la ciudadanía fiscal supone aceptación voluntaria de las leyes impositivas. En cuanto a la idea de pacto fiscal, el Estado garantiza a sus ciudadanos una serie de derechos (políticos, económicos, sociales) que establecen la vida en sociedad; como contrapartida, los ciudadanos deben ajustarse a las reglas de la sociedad y contribuir materialmente a sostener el pacto. ¿No encaja esto último dentro de la idea de la "Argentina moderna" que buscamos, pero cuyo contenido ha sido poco precisado?
Ahora bien, una aplicación exitosa de los tributos depende de dos elementos centrales, identificados por Max Weber: el consenso y la coacción. Esto significa que, en la recaudación fiscal, el Estado debe primero garantizarse el consenso o consentimiento organizado de sus ciudadanos y, a partir de esto, puede apoyarse en la fuerza (coacción), para asegurar igualdad de todos ante la ley.
La economía en negro es la contracara del pacto fiscal, incumplido en nuestro país. Son actividades que no contribuyen al fondo público (además de no respetar otras normas de la sociedad), lo que genera ineficiencia y costos en materia de bienestar. Significa un país partido en dos, y las consecuencias sociales de largo plazo son tremendas: la marginalidad laboral bloquea el acceso a vivienda adecuada, al sistema de salud, implica no retención en el sistema educativo, mortalidad infantil y concentraciones urbanas alrededor de zonas contaminadas, entre otros flagelos. Que, bueno es entenderlo, a su vez afectan la potencialidad productiva de una nación.
Si la ciudadanía cree que el Estado, por acción o por omisión, es funcional a esa economía negra, terminará minando el comportamiento cívico y, con ello, la voluntad de cumplir la ley. Cualquier parecido con la realidad argentina, ¿es mera coincidencia? No. Si no cobramos correctamente a quienes tienen más poder económico, si no les hacemos cumplir a ellos las leyes, otros que están en el circuito informal o tienen mecanismos para acceder ahí, percibirán injusticia y se atrincherarán manteniendo sus actividades en negro. Nosotros, en ARBA, lo comprobamos muchas veces, al irrumpir en La Salada, en el Mercado Central, por ejemplo. Por eso, uno de los elementos inherentes al círculo virtuoso de la ciudadanía fiscal es la percepción de justicia.
Superar la actual realidad de un "ciudadano a medias" requiere urgentemente de un Estado que cumpla con su parte para que se concrete el pacto fiscal. Que, repetimos, es una de las bases de todo país moderno, y puede constituirse en un elemento ordenador para llegar a él. Cuando ese pacto fiscal no se cumple, los que más podrían pagar pagan menos impuestos, pero los que reciben menos servicios estatales son los pobres.
Cumplir realmente con el principio de progresividad fiscal maximizará el apoyo de la ciudadanía. Fortaleciendo la percepción de justicia y reciprocidad, y desplegando la fuerza del Estado frente a los "sectores privilegiados" -que a menudo se benefician mucho del círculo vicioso de la fiscalidad- podrá mejorar la vida de los sectores más desprotegidos, y se alcanzará una mayor cohesión social. Para esto, el Estado debe dar respuestas eficaces ya mismo, en esto no es el tamaño lo que interesa.
Hay que recaudar mucho, claro. Pero con las disculpas del caso a todos los secretarios de Hacienda del país, hacer cumplir las leyes de impuestos es mucho más importante que "llenar la caja". Tampoco es un asunto de ideologías. Es un tema de profunda institucionalidad y de igualdad ante las leyes. Los Estados más modernos, los países desarrollados, exhiben muy sólidas capacidades tributarias, las leyes se cumplen, y en ellos los cambios de tendencias ideológicas de los gobiernos (centroizquierda, centroderecha) son imperceptibles para los ciudadanos en su condición de contribuyentes. Nuestra visión de la fiscalidad, en cambio, parece estrecha y se limita sólo al reparto del dinero, ese dinero al que Roger Waters atribuyó tantos males de hoy.
