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Ideas

El Estado fracasado. La tarea urgente de hacer eficiente al sector público

Javier Fuego Simondet
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3 de febrero de 2019  

Adjetivos sobran y no son elogiosos: anabolizado, sobredimensionado, ineficaz. Al Estado argentino se lo puede considerar también un botín de intereses políticos, empresarios y gremiales, ávidos de apoderarse de sus estructuras agrietadas en las que la corrupción se filtra y se reproduce. Los números muestran que el aumento de la planta estatal no se tradujo en mejores prestaciones para los ciudadanos que lo sostienen con el pago de sus impuestos. Es evidente que urgen las reformas profundas, siempre propuestas pero nunca consumadas. Jerarquización, idoneidad y excelencia en la carrera pública son factores que esa demorada reforma debe contemplar, aunque no son los únicos.

Este Estado engordado amplió con creces su plantilla a partir de 2003, en un proceso que no se desaceleró nunca en los doce años de kirchnerismo. Con Cambiemos en el poder, se redujo la plantilla pero no se dejaron atrás ciertos vicios y la ineficacia histórica. El país tiene un sector público más grande pero, en gran medida, impotente.

"El Estado actual es significativamente mayor y más complejo, en tamaño y funciones, que en 2003. Los problemas asociados a la performance de la gestión estatal persisten, en algunos casos, tanto o más agudizados -dice a la nacion Gonzalo Diéguez, director del Programa de Gestión Pública del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec)-. En especial, cuando se advierte falta de correspondencia directa entre el crecimiento y la complejización del Estado con el desarrollo de mayores y mejores capacidades estatales. Contamos con un ?Estado con anabólicos', pero cuyos músculos carecen de la fuerza necesaria para implementar políticas públicas de calidad, entendidas como la provisión efectiva y eficaz de bienes y servicios públicos tales como educación, seguridad, salud, transporte. Un Estado más grande no necesariamente es más efectivo, sobre todo si carece de las capacidades para evaluar en forma sistémica el impacto de las políticas que implementa".

Problema de larga data

Ampliado en estructuras y personal, el Estado no ofrece prestaciones acordes a lo que su tamaño hace esperar. Es una situación de larga data que no ha cambiado con el actual gobierno, señala Carlos Hoevel, doctor en Filosofía y profesor de Historia del Pensamiento Político y Económico en la Universidad Católica Argentina (UCA). "El Estado argentino sufrió un largo proceso de deterioro que, como afirma Luis Alberto Romero, tiene varias décadas. Pero, sin duda, los doce años del gobierno anterior llevaron este deterioro a niveles extremos que, lamentablemente, este gobierno no ha revertido. Como resultado tenemos, por un lado, un Estado muy sobredimensionado en relación con el tamaño de nuestra economía. Por otro lado, es un Estado mal desarrollado y débil, que no solo se muestra ineficaz para cumplir sus funciones, sino que incluso, por sus grandes niveles de ineficiencia, impuestos distorsivos, intervencionismo y corrupción, se ha convertido en un verdadero ?succionador' de los recursos tanto materiales como morales de la sociedad", indica. Hoevel subraya que analizar el Estado en relación con su tamaño es muy importante, pero es también fundamental analizar su calidad. "Puede haber un Estado grande pero de excelente calidad y no necesariamente deficitario, y uno pequeño pero de pésima calidad y deficitario".

Algunos números del "GPS del Estado", un estudio que realizan en conjunto el Cippec y la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP), grafican la situación. Entre 2003 y 2018 se crearon, a nivel nacional, 21 organismos descentralizados, 20 universidades, ocho empresas estatales y más de 20 fondos fiduciarios. Sin contar los niveles provinciales y municipales de trabajo estatal, ni las formas de contratación a través de convenios con universidades que explotó al máximo el kirchnerismo, entre 2003 y 2015 la cantidad de empleados públicos nacionales pasó de 484.000 a 780.000. La administración de Mauricio Macri redujo la dotación de empleados estatales en 24.000 trabajadores.

"El Estado argentino está claramente sobredimensionado. Durante el kirchnerismo se incorporó a un millón de empleados públicos, cuya eficacia y rendimiento es marginal; tres millones de jubilados que no habían hecho aportes, y las pensiones por invalidez se elevaron diez veces hasta llegar a un millón de personas. Hoy el gasto público, a pesar de la fuerte devaluación de 2018, todavía representa un 40% sobre el PBI, 12 puntos porcentuales por encima del gasto promedio histórico", afirma Alejandro Poli Gonzalvo, historiador y miembro del Club Político Argentino.

Estado colonizado

Ser botín de facciones políticas es un mal que aqueja al Estado y no le permite desarrollarse de modo eficaz. "La raíz del problema es el pacto patrimonialista que subyace a toda esta situación y que padece no solo el Estado argentino, sino también toda la sociedad -explica Hoevel-. Este pacto consiste en un acuerdo no firmado, pero totalmente real, que existe entre los grupos de interés que más pesan en el país [políticos de todos los partidos, grandes empresarios y sindicalistas poderosos] que han convertido al Estado en algo así como su patrimonio, sirviéndose de sus estructuras para mantener sus posiciones de poder. En virtud de este pacto, cada gobierno utiliza los recursos y funciones del Estado no para servir al bien común, sino para colocar a sus partidarios y ofrecer prebendas o beneficios a sus amigos, o disuadir a sus enemigos y, de este modo, mantenerse en el poder. El pacto patrimonialista produce, así, el resultado paradójico de un Estado cada vez más grande y, al mismo tiempo, cada vez más débil".

Más de tres cuadras de cola en la puerta de la Anses de Mar del Plata para tramitar la Asignación Universal por Hijo, en 2009
Más de tres cuadras de cola en la puerta de la Anses de Mar del Plata para tramitar la Asignación Universal por Hijo, en 2009 Crédito: Foto: Mauro V. Rizzi

Gerardo Sanchis Muñoz, profesor de la Escuela de Política, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Austral, lo expresa así: "El Estado argentino es un caso extremo de 'neopatrimonialismo'. Un Estado capturado o colonizado por la política. Cuando hablamos de captura política, hablamos de los poderes fácticos, las dirigencias políticas, partidarias, empresarias, sindicales, profesionales corporativas, dentro y al margen de la ley, que controlan los nombramientos y, por ende, el funcionamiento del Estado. Así, pueden sostener negocios espurios y 'kioscos', reservarse contratos o porciones de mercado, usufructuar cargos y desviar recursos a sus respectivos sectores o bolsillos. El Estado tiene su autonomía administrativa y la imparcialidad de la función pública quebradas, la carrera profesional congelada y el ingreso por mérito suspendido hace décadas. Entre un 75 y un 90% de los nombramientos en cargos directivos son irregulares".

Clientelismo

"El Estado argentino tiene las características de un Estado burocrático weberiano inacabado, con un conjunto de normas, reglas y procedimientos clásicos que, sin embargo, en su uso tienen una alta labilidad y generan espacios de clientelismo y bolsones importantes de corrupción", señala Gustavo Blutman, profesor titular de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y autor de un libro sobre el futuro del Estado en el país. "Esta situación provoca cooptaciones internas, por los políticos de turno, y externas, por los lobbies organizados. Aún así, el Estado está bastante presente en términos de servicios de salud y educación, y la cantidad de empleados, unos tres millones y medio en las distintas jurisdicciones [Nación, provincias y municipios], está en la media de América Latina, que es un 17% de la población económicamente activa, aproximadamente".

Los recursos, cargos, contratos y resortes estatales son objetos de deseo en disputa. Controlarlos es una muestra de poder incontrastable, y su manejo garantiza la continuidad de ese poder. "El Estado argentino es fiel reflejo de una sociedad atrapada en una puja de intereses sectoriales, donde asegurarse el control del Estado es el fin último de la lucha política -analiza Poli Gonzalvo-. Apropiarse de sus recursos permite que intereses particulares sean transformados en metas estatales. El resultado es un Estado hipertrofiado que acumula capas geológicas de organismos, regulaciones y funcionarios que esos intereses agregan en cada etapa pero que, paradójicamente, es débil y amorfo para cumplir con sus funciones porque carece de una estructura de funcionarios de carrera que no cambien con los vaivenes políticos".

Corrupción y pobreza

Sanchis Muñoz afirma que no hay relación entre el tamaño del Estado y su calidad. Sin embargo, si se tiene en cuenta la corrupción en el Estado argentino, su dimensión cobra relevancia. "Si buscamos correlacionar variables, hay dos que encajan de manera unívoca: corrupción estatal sistémica y pobreza. En todos los países, sin excepción, donde el Estado es estructuralmente corrupto, existe pobreza estructural. Y en todo país donde hay pobreza masiva, o injustificada por la razonable disponibilidad de recursos, el Estado está estructuralmente corrompido. Si el Estado está capturado y, por lógica, corrompido, cuanto más grande sea más oportunidades de desvío y de corrupción habrá", afirma el profesor de la Universidad Austral.

En razón de la cooptación política que describe, Sanchis Muñoz dice que "un Estado no deficitario no es alcanzable". Y amplía: "El presupuesto se agota en la catarata imparable de nombramientos por cuestiones políticas, y en la corrupción que esa captura permite amplificar de manera desembozada. Los agujeros negros de la corrupción del Estado capturado son los verdaderos responsables del déficit estructural".

Para Blutman, "es insostenible un Estado que gasta más de lo que recauda; pero el eje tiene que estar puesto no en desguazarlo agresivamente, sino en planificar acciones a largo plazo que apunten a los problemas de vulnerabilidad y que generen empleo productivo con el mayor valor agregado posible, para dar sostenimiento al crecimiento".

Las expectativas para cerrar el escenario deficitario no son buenas. "La meta fiscal para este año supone un esfuerzo considerable. Según lo reconoce el FMI, el programa de la Argentina se ubica entre los más exigentes [en materia de ajuste fiscal] en los que ha participado la institución. Ante la pregunta sobre si se podría eliminar el déficit fiscal en el actual contexto, la respuesta es negativa. No hay mayores fundamentos para avalar esa hipótesis", razona Ricardo Carciofi, investigador principal del Programa de Desarrollo Económico del Cippec.

Expendientes acumulados en el Ministerio de Desarrollo Social
Expendientes acumulados en el Ministerio de Desarrollo Social Crédito: Foto: FABIAN MARELLI

Reformas urgentes

Como se ve, todos comparten el el diagnóstico negativo del Estado argentino. Hasta aquí, las reformas que apuntaron a enmendar este estado de cosas son parte de la lista de promesas incumplidas a lo largo de distintos gobiernos. Hoy la crisis económica resta expectativas. Los cambios necesarios para revitalizar el Estado y hacerlo eficiente son muchos, pero hay un factor clave al que es posible aspirar: la profesionalización del empleo público.

"Tenemos que pensar la reforma del Estado como un gran plan estratégico con la participación de los diferentes actores de la sociedad civil. Los intentos modernizadores desde 2000 a la fecha, como el Plan de Modernización de Fernando de la Rúa; el Proyecto de Modernización de Néstor y Cristina Kirchner, y el Plan de Modernización del Estado de Macri solo han planteado parches a las transformaciones que requiere el Estado", afirma Blutman.

Diéguez plantea algunas líneas directrices para una reforma. Pone el foco en la alta dirección pública, es decir, los directores generales y nacionales de la administración pública central. "Desde 2002 y hasta la actualidad, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones transitorias. Este formato, que posibilita la excepción de los requisitos profesionales para la designación en el cargo de los directivos públicos, comenzó instrumentándose a comienzos de 2002 y se consolidó durante los gobiernos de Néstor y Cristina. Y se extiende como modalidad habitual hasta la actualidad, con la administración de Macri", asegura. Si bien Cambiemos efectivizó "174 llamados de concursos", Diéguez subraya que "la cifra no resulta significativa y solo se circunscribe al ámbito de la administración pública central".

El investigador del Cippec propone, entre otros puntos, "mejorar el modelo de carrera, contemplando mérito y flexibilidad; revisar y aggiornar los formatos de los sistemas de concursos; diseñar el ciclo gerencial del espacio directivo en forma integral y establecer un sistema de cupos para una reforma factible de aplicar a lo largo del tiempo". Diéguez encuentra ejemplos en la región. "Diseñar una reforma posible, que contemple no solo elementos del sistema de carrera [como en Brasil y Uruguay], sino también algunos instrumentos de competencias directivas [como en Chile y Perú]. Contar con un diseño institucional de formación de la alta dirección pública cuyo formato sea centralizado, al estilo de agencia, pero no burocratizado. Diseñar un esquema remunerativo especial y un sistema de incentivos no remunerativos complementarios que atraigan y retengan a los mejores directivos públicos en el Estado", sintetiza.

La profesionalización de los empleados públicos es una recomendación compartida por los especialistas. Blutman propone tres ejes para un plan que le cambie la cara al Estado fallido: "Consensos mínimos sobre todo el empleo público [reclutamiento, carrera, nivel salarial, capacitación permanente, egreso]; coordinación de la gestión de las administraciones públicas de Nación, provincias y municipios, y una modalidad de apropiación y desarrollo de tecnología que incremente la autonomía relativa del Estado".

Idoneidad

Hoevel también plantea tres senderos para la reforma: "Poner en primer lugar el cumplimiento y la imposición de la ley; devolver su nivel de idoneidad a la función pública, y cambiar las relaciones con los actores de la economía y de la sociedad civil, estableciendo mecanismos de rendición de cuentas del Estado". La mayor reforma sería, en su opinión, romper el pacto patrimonialista que fagocita el Estado. "Quienes pueden protagonizar la acción para romper el pacto patrimonialista son los sectores de la sociedad civil que todavía permanecen más o menos independientes del efecto corruptor del Estado. También los pocos o muchos jueces, fiscales y otros funcionarios que quedan fuera del pacto".

La reforma del empleo y la reforma jubilatoria son, para Poli Gonzalvo, dos prioridades. Y después, afirma, "se debe jerarquizar la carrera del funcionario público y remunerarlo con estándares de empresa privada", además de "potenciar el INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) y transformarlo en una institución de prestigio".

Sanchis Muñoz señala que una reforma del Estado debería incluir el objetivo de "devolverle la autonomía, la imparcialidad a la función pública, restableciendo el Estado basado en el mérito y no en el acomodo o favoritismo, junto con un plan federal de profesionalización que sea real".

El diagnóstico sobre el Estado argentino es grave y las recetas para modificarlo, trabajosas. Parecería que la reforma exige una indispensable mirada de largo plazo.

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