El país de los horizontes cercanos. La Argentina y el largo plazo
Memorias de crisis, estructuras estatales, temas tabú, falta de planificación: pensar el país con perspectiva no sólo choca contra las urgencias electorales
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LA NACIONRaquel San Martín
Decir que en la Argentina “no hay políticas de Estado” y escasea el pensamiento estratégico es casi un lugar común. Y por eso, para algunos, una profecía autocumplida. El apego por el corto plazo se diagnostica en nuestras refundaciones presidenciales cada cuatro años, se promete corregir, se vuelve a encontrar como un virus resistente en el siguiente traspié.
Sin embargo, como toda afirmación de sentido común, merece cuestionarse. Así, si se mira de cerca, nuestro cortoplacismo está hecho de elementos bien concretos: memorias de crisis recurrentes, formas de organización y funcionamiento del Estado, calendarios electorales, temas tabú, ausencia de planificación y datos en las políticas públicas, intereses contrapuestos, una mirada excesivamente centrada en el ombligo de nuestros problemas presentes.
Mientras en todo el mundo el futuro se acelera y se hace a la vez más incierto –y en muchos países la mirada a lo que viene se vuelve una tarea habitual y profesional de la gestión de gobierno–, la Argentina acostumbrada a la urgencia tiene una lección a mano. Pensar el largo plazo es hoy trabajar para el corto plazo también, ajustar expectativas de país a posibilidades ciertas (aquello de “condenados al éxito” no parece un buen comienzo) y dejar de criticar a “los políticos que sólo quieren ganar elecciones” (¿dónde no pasa eso?) para cuestionar las estructuras que hacen más fácil y redituable atacar los problemas de hoy que pensar con perspectiva.
¿Cambiará algo, esta vez, con el recientemente creado “Consejo Presidencial Argentina 2030”, que reúne a un grupo de intelectuales para “pensar junto al Presidente una mirada de largo plazo de nuestro país”? Si en paralelo se analizan los recortes al presupuesto de ciencia y la discusión que le siguió o los argumentos del debate del impuesto a las ganancias, por citar dos controversias recientes, el entusiasmo se reduce. En el borde del nuevo año, con agendas abiertas y comienzos a disposición, bien vale volver a poner los buenos propósitos sobre la mesa: ¿qué es hoy, para la Argentina, pensar el largo plazo?
“A veces se habla de transición y cambio sin dar precisiones de hacia dónde transitamos. El largo plazo es ese punto de llegada, que determina reformas de fondo (laboral, tributaria, previsional, productiva), que requieren consensos amplios y maduración lenta. Hay que pensar ahora el año 2030 para iniciar procesos que llevan quince años”, dice Eduardo Levy Yeyati, economista e integrante del Consejo Argentina 2030.
Quince años, sin embargo, pueden ser una eternidad. "El largo plazo se acortó porque todo cambia más rápido, y hoy se hacen proyecciones a cinco años. Como sea, no se puede pensar en una hoja de ruta inmodificable, sino en un proyecto marco y ser flexible para redefinir objetivos y prioridades cada tanto", apunta Miguel Lengyel, politólogo, investigador y docente en Flacso y codirector del Centro Interdisciplinario de Estudios en Ciencia, Tecnología e Innovación (Ciecti), dependiente del Ministerio de Ciencia y Tecnología.
Habla el lenguaje de la prospectiva, el enfoque teórico y práctico que hoy orienta estas discusiones en el mundo, en dependencias de los gobiernos, centros de investigación y consultoras especializadas. Hay libros, investigaciones, encuentros internacionales, gurúes y expertos en futuro en buena parte del mundo. No es algo estrictamente nuevo: la prospectiva tuvo sus inicios formales en la década del 40, y fue variando sus objetivos, de anticipar futuros posibles a debatirlos y hoy, a modelarlos. En la "prospectiva de cuarta generación" se hacen estudios cualitativos, pero también modelos matemáticos que exploran posibilidades de que determinadas situaciones ocurran y hasta búsquedas de "cisnes negros" o "imponderables". No sólo lo hacen los países centrales, sino que muchos de los países más pequeños pero hoy influyentes o con altos niveles de bienestar -Australia, los países nórdicos, Corea- afirman basar su éxito justamente en tener una estrategia realista y traducida en políticas concretas.
Algo de eso llega a la Argentina, claro, pero más en forma de iniciativas de algunos ministerios o secretarías, de algún centro de investigación con conexiones en el exterior, de algún funcionario con aspiraciones de trascender la gestión del día. Una de las iniciativas más recientes fue el programa Argentina Innova 2020, comenzado en 2012, que en principio continuó con el cambio de gobierno, pero hoy está afectado por la reducción del presupuesto para ciencia. La mayoría de las veces, sin embargo, estos esfuerzos de planificación se ven superados por la coyuntura o los ciclos políticos. ¿O no?
"Creo que ese lugar común tan instalado acerca de un exceso de ?cortoplacismo' en la política argentina tiene dos problemas. El primero es que no permite rescatar que sí hay políticas que se tornan estables en el tiempo y entender la receta de ese éxito. La Asignación Universal por Hijo es un ejemplo. ¿Qué hace que una política no se discontinúe? Que se vuelva costoso quitarla. Para lograrlo, tiene que haber sido efectiva en su implementación y alcanzado ciertos consensos sociales sobre sus beneficios -analiza Julia Pomares, directora ejecutiva de Cippec-. El segundo problema es poner el acento en los dirigentes y no en las fallas de las instituciones. La estabilidad en el tiempo de una política la da la institucionalidad y no las personas. Y ahí sí efectivamente reside un gran obstáculo para el largoplacismo en la Argentina."
Para Pomares, hay dos indicadores claros de esta falta de institucionalidad. "Uno es cómo se designa a la alta dirección pública en el Estado. De los 3300 cargos que conforman actualmente la alta dirección pública, sólo 7 fueron concursados. Eso quiere decir que, si hay cambios de gobierno o cambios de funcionarios políticos durante la misma administración, pueden ser removidos por su sucesor. Si quienes gestionan el Estado cambian todo el tiempo, es difícil esperar que no cambien las políticas. El segundo indicador es cómo se planifica y evalúa el accionar estatal. La planificación y evaluación de lo que hace el Estado está poco institucionalizada y sistematizada. No tenemos ningún organismo ni proceso que determine cuándo una acción es evaluada para saber qué funcionó y qué no, y que nos diga qué hacemos con esos resultados." En otras palabras, nadie se vuelve estadista si no tiene un andamiaje institucional que se lo permita o que lo impulse a ello.
"Sostener que no somos capaces del pensamiento estratégico es un fatalismo berreta -opina Federico Lorenz, historiador, investigador del Conicet y director del Museo Malvinas-. No es que no hubo programa, o no lo hay. La generación del 80, la secuencia que va desde los años 30 hasta el desarrollismo pasando por el peronismo, el radicalismo alfonsinista, hasta la dictadura tuvo un proyecto. Entre 1982 y 1989 estaba todo en discusión. Lo que hoy sí sucede es que el repertorio simbólico político es mucho más restringido que hace 40 años: cuando se discute la herencia o la grieta, nadie discute la injusticia del sistema sino cuánto se reparte de esa injusticia. El progresismo, una mirada socialista o humanista no ha actualizado suficientemente las herramientas de intervención política."
Impaciencias
Como toda afirmación de sentido común tiene un anclaje en la realidad o la experiencia, aún cabe la pregunta: ¿por qué en la Argentina nos cuesta sistematizar un horizonte deseado y encaminarnos a él?
"Por falta de tiempo y de paciencia. Hoy la discusión está cifrada en el resultado de la elección en la provincia de Buenos Aires, todo lo demás parece accesorio. Nuestro ciclo político de dos años es demasiado corto. Deberíamos volver al período de 6 años, o espaciar las elecciones de medio término. También hay exceso de ansiedad. Es cierto que una derrota electoral complicaría cualquier estrategia, pero también que la victoria es pírrica si en pos de ella se sacrifica la estrategia -dice Levy Yeyati-. Y está la ansiedad del votante que exige soluciones inmediatas. Es esencial que el político sea menos un buen lector de encuestas y redes sociales y más un líder intelectual que sepa comunicar a la sociedad no sólo los actos diarios de su gobierno sino también los tiempos de la política y que explique que la continuidad paso a paso, aun bien gestionada, nos deja demasiado cerca del punto de partida."
El panorama se complica cuando se piensa que la clave no es elegir entre la urgencia o la planificación, sino trabajar en ambas a la vez. En otras palabras, el largo plazo puede estar a la vuelta de la esquina. Lo dice el politólogo Vicente Palermo, investigador principal del Conicet y miembro del Club Político Argentino. Y abunda: "Hay cosas que no pueden esperar, y ahí corto plazo y largo plazo se funden: por ejemplo, deberíamos ser capaces de fijarnos una fecha para completar la transición a las energías renovables, pero eso en gran medida depende de las decisiones que tomemos ya. Del mismo modo, pensar el largo plazo es pensar en las consecuencias de largo plazo de nuestras opciones de hoy. Por acción u omisión, estamos constantemente tomando decisiones de largo plazo. Si no revisamos hoy radicalmente nuestro modelo de educación universitaria, el largo plazo se nos caerá encima. Metodológicamente, deberíamos fijar escenarios de largo plazo e ir considerando paso a paso su viabilidad, pero en retrospectiva, hasta el presente, identificando qué precisamos hacer hoy para alcanzar esos escenarios. Sin ese ejercicio, que debe incluir naturalmente una dimensión de viabilidad política, pensar el largo plazo es una fantasía."
En esa línea, la propia organización del Estado -y no un supuesto cortoplacismo endémico entre los políticos- puede dar razones para que el futuro se nos venga encima cada tanto. "Hay muchas cuestiones de la estructura estatal que no ayudan a pensar el largo plazo. Me refiero a una capa directiva no meritocrática, una organización burocrática obsoleta, con procesos y déficits de infraestructura tecnológica básica. Todo esto existe en otros países de la región, pero la diferencia con la Argentina es que aquí no hemos hecho nada al respecto -apunta la politóloga Mariana Chudnovsky, profesora en el CIDE, de México-. Perú logró un salto enorme en meritocratizar su servicio civil, Chile es de punta en este tema, México ha hecho algo. Nosotros no, más allá de las miles de secretarías de modernización del Estado."
Un eje para pensarlo es nuestro federalismo. "Todas las políticas públicas nacionales que se definen en el centro luego se tienen que implementar en el territorio, y hay capacidades muy heterogéneas. En las provincias todo el gasto del aparato estatal es para financiar sueldos y el Estado es el principal empleador, con lo cual no queda resto para políticas públicas propias. La heterogeneidad, que existe incluso dentro de los ministerios, traba todo: tenés políticas diseñadas por jóvenes brillantes que luego debe implementar una capa de funcionarios que está muy desprestigiada."
Ejercicio de prospectiva
Intentemos entonces algo de ese ejercicio de prospectiva local. ¿Qué implica hoy concretamente para la Argentina pensar el largo plazo? "En lo laboral, caracterizar hacia dónde va el trabajo (¿menos convenio y demarcación, más freelancers y trabajos menos específicos?) para actualizar las instituciones y reducir la informalidad. Lo mismo pasa con la política de vivienda (¿hasta dónde la conectividad reduce la necesidad de compactar ciudades? ¿Cómo impacta el aumento de adultos mayores sin necesidad de cercanía al trabajo?), de migraciones (asociada a la demografía y a la necesidad de complementar nuestra fuerza laboral), de educación (en su relación con la tecnología y el trabajo)", dice Levy Yeyati.
Pocos temas como la educación, justamente, combinan con tanta claridad el corto y el largo plazo. Las escuelas deberían ser lugares de futuro. "La única manera de reformar un sistema educativo que no está generando lo que esperamos es pensar en una estrategia de largo plazo. Creo que es un campo donde hay muchos intereses sectoriales contrapuestos y tengo la sensación de que vamos probando, ensayando sin un plan macro, tapando agujeros. Hay proyectos a mediana escala, muchos hechos con voluntad y pasión, pero que no se vuelven políticas de Estado sostenidas a gran escala", dice Melina Furman, investigadora del Conicet y profesora en la Universidad de San Andrés.
"En este énfasis por pensarnos regionalmente y con vocación de insertarnos en el mundo, el largo plazo implica considerarnos un país sudatlántico, en un espacio más complejo, con recursos que no estamos acostumbrados a explotar y mirada descentrada -dice Lorenz-. Una propuesta estratégica es reconfigurar el mapa del país que imaginamos y las relaciones federales."
Para Pomares, en tanto, "el dilema central es cómo lograr que la Argentina sea socialmente inclusiva y económicamente competitiva al mismo tiempo. Esto requiere reformas profundas que afectan muchos intereses y que en lo individual o sectorial implica muchos perdedores y pocos ganadores".
En ese sentido, pensar el futuro exige, además de pragmatismo y de lo que los expertos llaman "inteligencia colectiva", una dosis de generosidad con los que vienen. ¿Cómo se convence a los ciudadanos que quizás no vean los beneficios de las políticas de hoy de que tienen que invertir para construirlas? "El largoplacismo no es 40 años perdidos en el desierto para que mis hijos vean la tierra prometida -dice Levy Yeyati-. Es la integral de una sucesión de cortos plazos. Por eso, si nos ponemos de acuerdo en el destino y en las políticas para llegar a él, a medida que avancemos veremos resultados. La pregunta es cómo convencer al político de que no va a ver el largo plazo antes de la próxima elección."
Por su parte, Palermo afirma confiar en este tema "más en la coerción que en la persuasión, dentro por supuesto de los límites de la democracia republicana. A nadie le gusta pagar impuestos y así es la vida. Naturalmente que la estructuración eficaz de un pacto intergeneracional debe estar acompañada de la palabra, los valores, el sentido, de ideas de justicia. La composición tributaria debe ser percibida como equitativa, pero lo central es un Estado eficaz, capaz de articular y sostener el pacto fiscal a lo largo del tiempo".
Un Estado que pueda combinar "un toque místico de proyecto que luego se encarne en políticas", como dice Lorenz. O, en otras palabras, la política y la técnica, dos aspectos que se han convertido en otra forma de polarización entre el kirchnerismo y el actual gobierno.
"Pensar, como hizo el kirchnerismo, que todo se resuelve desde la política es un error, porque tiene que acompañarse de conocimiento sobre cómo manejar organizaciones y llevar adelante una administración fiscal, presupuestaria y de recursos humanos sana. Pero también se equivoca Pro cuando piensa la técnica como algo de valor en sí mismo, como un elemento neutral. Eso tiene una fuerte carga ideológica. Hace falta un balance constante y ése es el mayor desafío del aparato estatal", dice Chudnovsky.
Se sabe: el tiempo es subjetivo, también para los países. Y mientras el mundo se debate entre la incertidumbre del cambio climático, la presión demográfica, las tecnologías disruptivas y la desigualdad, quizás la Argentina tenga -como otros países de su tamaño y recursos- una oportunidad para repensar el lugar al que aspira llegar. No a pesar de las urgencias, sino justamente por ellas.
