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Federalismo de concertación o reparto discrecional del poder central
La crisis política generada por la negativa del Poder Ejecutivo a cumplir una medida cautelar recientemente dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en favor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires pone en evidencia, una vez más, la precariedad de nuestra forma de gobierno republicana federal y la urgente necesidad de mejorar la calidad institucional en beneficio de todas las personas que viven en nuestro país.
En el presente caso, no solo se puso en tela de juicio la obligatoriedad de un fallo emitido por la Corte, requisito esencial del Estado de Derecho, sino también quedó en claro una vez más que el gobierno central se resiste a cumplir con el federalismo de concertación que la Constitución manda. Pero este incumplimiento no es sino una exteriorización de un problema mayor.
En efecto, los traumáticos momentos que estamos viviendo pueden ser una oportunidad que nos permita tomar conciencia de la importancia de cumplir el mandato de la Reforma Constitucional de 1994, que consiste en sancionar una ley convenio que establezca regímenes de coparticipación de las contribuciones que recibe el Estado, sobre la base de acuerdos entre la nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires.
Trascribo a continuación los párrafos pertinentes del artículo 75, inciso 2 de nuestra Constitución Nacional atento la claridad de los mismos:
· 3° párrafo: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”
· 4º párrafo: “La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado,… no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.”
· 5° párrafo: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. "
Tal era la importancia que el constituyente le brindó a este asunto, que en la misma Constitución incluyó una cláusula transitoria –sexta- en la que dispuso que el referido régimen de coparticipación debía ser establecido “antes de la finalización de 1996″. Transcurrieron 26 años y la ley convenio todavía no fue sancionada.
Tampoco se advierte que el tema se haya incluido como una prioridad en la agenda política durante todo el período de tiempo trascurrido hasta el presente. Esta omisión, en mi parecer, resulta ser una de las principales causas de la fragilidad de la forma de gobierno establecida por nuestra Constitución Nacional. ¿Por qué razón los gobernadores de las provincias no la impulsan?
La incorporación a nuestra Constitución del citado artículo 75, inc. 2, mediante la reforma del 94, fundamentalmente aspiraba a lograr tres objetivos:
1) atenuar el presidencialismo;
2) fortalecer la autonomía de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires, evitando condicionamientos y/o arbitrariedades por parte del Poder Ejecutivo de turno en oportunidad de distribuir los fondos provenientes de las contribuciones impuestas y
3) procurar un régimen de reparto más equitativo y menos discrecional.
Vale destacar que esta modificación introducida en la reforma fue muy bien recibida en su momento por cuanto el régimen de coparticipación, nacido a mediados de la década del 30 del siglo pasado, con el paso del tiempo había sufrido muchos cambios que devinieron en un estado de cosas que resultaba insostenible.
Es que poco a poco se fue detrayendo de la masa coparticipable el producido de diversos impuestos en beneficio del Estado Nacional, quien luego distribuía arbitrariamente dichos fondos entre algunas provincias a modo de ´“premios” y/o “condicionamientos”.
Tal circunstancia, obviamente, repercutía en el funcionamiento de la República por cuanto algunos legisladores que representaban al oficialismo de cada gobierno local, solían actuar especulativamente en consonancia con el Poder Ejecutivo a la hora de emitir sus votos.
Indirectamente, también impactaba en el poder judicial, si se tiene presente que es el Senado quien presta los acuerdos para el nombramiento de los jueces.
Lamentablemente, la demora en sancionar esta ley convenio posibilitó que tales anomalías pudieran continuar en el tiempo con el consiguiente deterioro de nuestra calidad institucional y el grado de desarrollo de las personas.
Incluso, en algunos casos tuvo que intervenir la Corte Suprema a fin de dirimir contiendas por cuanto algunos gobiernos provinciales solicitaron su intervención.
Cabe recordar al respecto cuando las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba cuestionaron la constitucionalidad del artículo 76 de la ley 26.078. Allí sostuvieron que la norma cuestionada había prorrogado, sin acuerdo previo de las provincias, la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).
En estos casos el Tribunal hizo lugar al reclamo efectuado por las provincias declarando la inconstitucionalidad de la normativa criticada.
Vale la pena resaltar que en la parte resolutiva de aquel fallo la Corte decidió “exhortar a los órganos superiores de nuestra organización constitucional a dar cumplimiento con la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, e instituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos entre la nación y las provincias, y a dictar la consecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en el inciso 2° del art. 75.”
Estos tres fallos fueron dictados en el año 2015. Habiendo transcurridos 7 años desde ese entonces, la ley convenio todavía no fue sancionada y la Corte Suprema tuvo que intervenir nuevamente en un caso análogo que tiene por parte reclamante al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Llevamos 28 años de mora en el cumplimiento de esta disposición Constitucional y, una vez más, es la Corte Suprema quien tiene que intervenir para dirimir una contienda en materia de coparticipación ante la inconstitucional mora por omisión del Congreso y los gobiernos locales.
Nuestro país reclama hechos, no palabras. El auténtico federalismo se defiende cumpliendo con el artículo 72, inc. 2. de nuestra Constitución Nacional y no reclamando adhesiones de gobernadores que para sobrevivir necesitan de los aportes discrecionales que les hace el Poder Ejecutivo mensualmente.
Es claro que ese federalismo de concertación que ordena la Constitución requiere de trabajo e intención de mejorar el actual sistema de Coparticipación, sancionando, de una vez por todas, la ley convenio que allí se ordena.
No sólo es lo que manda la Constitución Nacional. También lo exige el Pueblo, que quiere lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio de la Nación Argentina.
