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La coparticipación federal y las otras reformas
Por Jorge Remes Lenicov
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La reforma del régimen de coparticipación federal de impuestos es, quizá, la más ardua de las reformas institucionales pendientes, a la vez que tiene un gran potencial transformador. Los temas implicados son de gran relevancia económica, social y política y tienen trascendencia en la vida cotidiana de la gente. A pesar de ello se debate en un estrecho círculo de especialistas y políticos.
¿Para qué sirve un régimen de coparticipación? En los sistemas federales, permite transferir recursos, desde el nivel nacional a los subnacionales. Los gobiernos nacionales recaudan más de lo que deben gastar -por las economías de escala de una gestión centralizada de algunos impuestos- y los locales menos, por ello el excedente de los primeros se transfiere a los segundos. La coparticipación responde entonces a la necesidad de asignar dichos excedentes tributarios; en nuestro pensamiento también debe servir para igualar oportunidades a todos los habitantes de nuestro territorio.
Por ello, no existen países federales con total separación de fuentes tributarias. En los Estados Unidos fue establecido en los años 60, para transferir excedentes federales a los Estados, muy acotados en su nivel de gasto público por la "competencia tributaria", que limitaba su recaudación.
La correspondencia fiscal
En la Argentina se implantó en 1935 por la razón contraria: la crisis del 30 fue enfrentada con el fortalecimiento de los ingresos nacionales. Por medio de un acuerdo, las provincias cedieron potestades a cambio de la transferencia de una parte de la recaudación de los nuevos impuestos sobre las ventas y las ganancias. A partir de lo anterior, primero hay que definir cuál debe ser la responsabilidad de cada nivel de gobierno en materia de gasto y de recaudación de impuestos.
De la combinación de ambas asignaciones, esto es recursos y gastos, se derivan varias situaciones de autofinanciamiento de los gobiernos locales. El caso argentino es un ejemplo extremo de dependencia subnacional: nuestras provincias apenas cubren, en promedio, el 40% de sus gastos con los tributos propios, mientras que en los Estados federales de la OECD, dicha cobertura supera el 70 por ciento.
Las consecuencias institucionales de esa "falta de correspondencia fiscal" son serias porque los gobiernos provinciales no ejercen una verdadera responsabilidad fiscal si su gestión de gasto aparece sustancialmente desvinculada del esfuerzo y el riesgo de recaudar recursos propios entre sus contribuyentes.
Por ello, estos últimos no pueden controlar el uso de sus impuestos por parte de las autoridades locales: la coparticipación es una maraña de transferencias que imposibilita la transparencia informativa, requisito elemental del control. En definitiva, el control democrático que debe premiar o sancionar con el voto periódico la gestión de las administraciones se torna muy difícil o imposible.
De la ilusión a la realidad
El desequilibrio de nuestro régimen federal se acentuó durante el período que precedió a las reformas de principios de los años 90; pero la estabilización de la última década añadió nuevas presiones al sistema fiscal federal, con un efecto paradójico: se sumaron demandas en favor de la reforma del sistema, pero la acentuación de la puja de intereses hizo más complejos y difíciles de alcanzar los procedimientos y las condiciones necesarias para concretarla.
La ley vigente (1987) estableció la distribución primaria de la coparticipación otorgando a las provincias el 57 por ciento de los recursos totales coparticipados. Este porcentaje fue, sin embargo, una ilusión, porque la principal fuente de financiamiento del período (la inflación) no se vinculaba con el régimen e impactaba sobre los gastos de los gobiernos provinciales.
Con la reforma económica de los años 90, la administración nacional renunció al "impuesto inflacionario" y limitó sus recursos propios (aranceles, impuestos al trabajo) para mejorar la competitividad; por ello se modificó sucesivamente la distribución de gastos y de los recursos coparticipados en acuerdo con las provincias. Las transferencias a provincias representan hoy el 47% de la masa coparticipable; aun así, se incrementaron un 43% en el período 92-98.
Las provincias, a su vez, también tuvieron su propio desafío: debieron reducir la presión tributaria de sus recursos propios anticompetitivos por los pactos fiscales (en Ingresos Brutos y Sellos); y hacer frente a crecientes responsabilidades de gasto, no sólo por la transferencia de servicios, sino también por asumir algunas erogaciones adicionales en inversión pública.
Estas cuestiones explicitan la trascendencia de una adecuada reforma de las relaciones interjurisdiccionales que impulse la descentralización tributaria para mejorar la correspondencia del sistema federal. Resuelto este punto, el tema siguiente es cómo se distribuyen los fondos entre las provincias, porque el reparto actual no guarda ninguna lógica; pero este tema lo desarrollaremos en otra nota.
Las otras reformas
Las provincias y municipios tienen hoy la casi total responsabilidad de la gestión pública en educación, seguridad, Justicia y salud, y concentran el 80% del gasto consolidado en estos servicios. A su vez, la administración nacional está tensionada por las demandas del sistema previsional y de los crecientes servicios de la deuda. Estas múltiples presiones tornan extremadamente complejo el diseño de un nuevo régimen de coparticipación federal, que constitucionalmente debía estar en marcha en 1997.
Pero ello no agota los desafíos del debate pendiente: este cambio institucional es sólo una parte del problema; las otras partes, que deben avanzar rápidamente, son la imperiosa necesidad que tienen las provincias y municipios de adoptar los postulados de la ley de solvencia fiscal (llegar al equilibrio fiscal, tener fondo anticíclico y máxima transparencia en la gestión) y transformar la gestión del Estado para darles calidad a los servicios públicos. Ambas cuestiones son fundamentales para mejorar la distribución del ingreso, aumentar la competitividad, eliminar impuestos distorsivos, crear las oficinas adecuadas para ayudar a las Pyme y las exportaciones y no acrecentar la deuda.
No es un proceso fácil, pero es imprescindible para crecer con equidad. Este año constituye una buena oportunidad para intentar la reforma del régimen de coparticipación e iniciar el camino de la solvencia fiscal consolidada y de una profunda transformación de la gestión estatal que no debe desperdiciarse.
El autor es economista y diputado nacional del PJ.
El próximo domingo: el columnista invitado será Guillermo Mondino.
