La década que cambió la Argentina

Un mundo maravilloso que fue destrozado por unos incompetentes que sucedieron al responsable de su creación. Un enorme despropósito insostenible, con consecuencias funestas que sólo se sostuvo porque la clase media estaba narcotizada con el consumo de importados y extorsionada para no pedir devaluación por sus cuotas de hipotecas y electrodomésticos.

Así de dispares son las interpretaciones sobre la década en que hubo convertibilidad en la Argentina y sobre lo que Eduardo Duhalde llama la "salida del modelo".

Descomunal baja de la pobreza; aumento del empleo y los salarios; reducción de la mortalidad infantil; mejora sustancial de la calidad de los servicios públicos; desaparición de la inflación; récord de reservas internacionales, depósitos, exportaciones y producción industrial, anotan los defensores del modelo.

Exceso de gasto y deuda pública, récord de desempleo, concentración de la economía y aumento de las desigualdades sociales, blanden los críticos.

¿Quién dice la verdad?

La gran ventaja sobre el período que va desde 1991 hasta nuestros días es que, a diferencia de otras épocas, hay una amplia información estadística.

Por decir lo menos, hubo presupuestos nacionales, presentados y aprobados en tiempo y forma y sobre los cuales se rindieron cuentas. Además, todas las partidas del sector público están hechas con los mismos criterios contables, que son mucho más sencillos de interpretar que los que reinaron en años anteriores.

Y la virtual ausencia de inflación y de devaluaciones permite seguir las cuentas sin tener que recurrir a complejas actualizaciones. Es una época de números mucho más transparentes. Una transparencia que parece perderse si se tiene en cuenta que este gobierno tiene dificultades para actualizar y poner en Internet todos los datos.

En tiempos de Roque Fernández en Economía era posible seguir la ejecución presupuestaria día por día. Hoy en la página Web de Economía todavía no apareció el Boletín Fiscal del segundo trimestre.

Entre las mayores controversias acerca de los números se cuenta la del gasto público. Economistas como José Luis Espert y Roberto Cachanosky señalan a su exceso como el germen de la crisis que hoy padecemos.

Otros creen que la reforma previsional -que derivó a las AFJP los aportes personales de los trabajadores- y la baja de los aportes patronales fueron las causas exclusivas de la catástrofe fiscal.

Hasta Carlos Menem reconoció que es probable que algo haya pasado. "Se nos fue la mano con el déficit", dijo acerca de su segundo mandato. Pero no admitió un exceso de gastos, sino una deficiencia de la recaudación.

La pelota afuera

Pícaro como siempre, Menem tira la pelota afuera. Desde 1996 la Aduana y la DGI, unificadas en la AFIP, estuvieron conducidas por un hombre del FMI: Carlos Silvani, que hoy jubilado sigue trabajando para el organismo multilateral.

Domingo Cavallo también se quejó del exceso de gasto público, pero a partir de 1996, luego de que fue eyectado por primera vez del mayor cargo del Ministerio de Economía. Roque Fernández, su sucesor, sostiene que eso es falso y agrega que durante toda la década el gasto se mantuvo en términos reales más o menos constante.

"No ha habido tal cosa como una explosión del gasto público primario en la última década, por el contrario, se mantuvo relativamente constante", dijo Fernández.

Pero en términos nominales el gasto aumentó y mucho. Primero, porque entraron cosas en el presupuesto que antes no estaban. El PAMI, por ejemplo. O los pagos de deuda, que en años anteriores no se habían hecho.

¿Por qué Fernández dice que el gasto no se movió? Porque lo mide en relación con el PBI. Y porque utiliza el criterio del devengado, un tecnicismo económico para indicar cuándo se generó una obligación.

Un ejemplo. Puede decirse que el gasto telefónico se hace cuando se paga la factura. Es lo que los economistas llaman criterio de caja. Se gasta en teléfono una vez cada dos meses si la facturación es bimestral. Por el criterio del devengado se gasta cuando se genera la obligación. Es decir, cada vez que se hace una llamada. O cada día en que el servicio está disponible y por lo tanto hay que pagar el abono.

Si la cuenta de servicios públicos de una casa cambia mucho según el criterio, lo mismo pasa con el Estado. Entonces, gran parte de lo que se pagó durante el gobierno de Menem no es aumento público decidido por su administración, sino hecho y no pagado por las anteriores. Se trató en gran medida de las actualizaciones de haberes a jubilados que no habían sido hechas durante la presidencia de Raúl Alfonsín, entre otras.

El rector de la Universidad del CEMA, Carlos Rodríguez, dice algo parecido: "El gobierno de Fernando de la Rúa recibió un gasto en términos del PBI prácticamente idéntico al de una década atrás".

Pero para Mario Teijeiro, del Centro de Estudios Públicos, no tiene sentido hacer esa diferenciación. "¿Es un simple dibujo contable que intenta cambiar la imagen de la verdadera política fiscal. Devengar el gasto previsional sobre la base de lo que exigía la ley es un argumento legal, no económico?", dice Teijeiro.

Sin embargo, ¿qué hay que hacer para bajar el gasto en teléfono en una familia? ¿No pagar la cuenta cuando llega? ¿O hacer menos llamadas?

Para Fernández, gran parte del gasto hecho a través de las dos presidencias de Menem se debe a la acumulación de vencimientos impagos durante los gobiernos anteriores. Es verdad que un monto importante de ese pasivo se pagó con títulos Bocon. Estos comenzaron a pagar capital e intereses antes de que terminara la segunda presidencia de Menem, aumentando los gastos en deuda pública.

Es verdad que se aumentaron las jubilaciones -menos de lo reclamado por los jubilados- y también los salarios a los empleados públicos, menos de lo que los empleados pedían. ¿Era posible hacer otra cosa?

Gran parte del éxito de la Argentina durante los primeros años de la convertibilidad se debió a que las reformas de mercado se hacían con apoyo ciudadano y las ejecutaba el gobierno que ganó casi todas las elecciones entre 1991 y 1997. ¿Hubiera sido posible ese apoyo si no se reconocía la deuda a los jubilados y se esperaba a que los juicios salieran uno a uno? Es controversial, porque finalmente los juicios se hicieron y salieron en contra del Estado y hubo que pagar más todavía.

Bonanza y patos flacos

Pero entonces, según Roque Fernández, el nivel de gastos es razonable y la culpa en todo caso es de la herencia recibida de Alfonsín. A lo mejor a Cavallo también le gustaría esa interpretación.

Aunque parece un poco excesivo.

"Cavallo se equivoca al decir que el exceso de gasto fue sólo en la segunda presidencia de Menem, hay datos de que en los primeros años de la convertibilidad pasó lo mismo -dijo a La Nación un miembro del gobierno de Menem durante varios años-. Dentro del propio equipo de Cavallo había algunas diferencias muy importantes, por eso Juan José Llach y Carlos Tacchi se quejaban de que al gobierno se le iba la mano con las erogaciones." Llach habría advertido varias veces por escrito a Cavallo sobre los peligros que veía. Tacchi alguna vez le habría respondido gráficamente a Roberto Alemann cuando le preguntó por qué en las épocas de bonanza de la recaudación no guardaban una parte. "Vos sos de una familia de suizos. Allá cazan dos patos y uno lo comen y el otro lo guardan y lo engordan para cuando venga el invierno. Acá ven los patos volando y empiezan a prender el fuego."

El ex director de Investigaciones del FMI, Michael Mussa, tiene algo que decir al respecto. En su libro Argentina y el FMI, del triunfo a la tragedia , señala: "Hasta mediados de 2001 no era evidente que el plan de convertibilidad estuviera condenado a colapsar en medio de una crisis catastrófica. De haberse tomado a tiempo medidas suficientemente enérgicas para reducir el déficit fiscal, no se habrían evitado totalmente las dificultades entre 1999 y 2001, pero el resultado de la crisis actual podría haber sido mucho más favorable y con un escenario alternativo que incluyera la preservación del plan".

¿Pero no hizo De la Rúa el impuestazo? ¿No rebajó el gasto con medidas draconianas como el recorte de salarios y jubilaciones? Nada alcanzó. Para Mussa, el FMI tiene parte de la culpa. "Teniendo en vista el tipo de plan, una falla en el mantenimiento de una política fiscal lo suficientemente prudente seguramente probaría ser un error fatal. El Fondo tenía la responsabilidad de presionar muy firmemente para evitar ese error fatal."

¿Y por casa? "La batalla del presidente Menem por una reforma constitucional que le permitiera presentarse a un tercer período no era un estímulo para la realización de determinados esfuerzos de consolidación fiscal", dice Mussa.

Menem había sido casi glorificado en el FMI. Para Mussa, debieron ser más duros con él.

Y tal vez con otros. Durante los últimos años de la gestión de Menem, el FMI realizó numerosas advertencias sobre el desfase de las cuentas provinciales. Y en los inicios de 2000 le recordó a De la Rúa que el rojo de la provincia de Buenos Aires era la mitad del que correspondía al conjunto de las provincias. Y que muchas habían hecho significativos esfuerzos para reducirlos. Pero no se disciplinaba la mayor de todas, gobernada entonces por Carlos Ruckauf..

Para el último Premio Nobel de Economía, Joseph Stiglitz, el problema fue exactamente el contrario. Que la Argentina se puso a recortar el gasto en medio de una recesión y la profundizó.

¿Cuál recesión? Cuando asumió De la Rúa y dispuso el impuestazo, la economía estaba en franca recuperación. ¿Y qué fue el blindaje de diciembre de 2000 si no una autorización a exceder las metas de déficit fiscal para no tener que recortar más los gastos?

Mussa le reprocha a De la Rúa no haber sostenido a Ricardo López Murphy, cuando propuso "una fuerte disminución del gasto".

El ex director del FMI recuerda: "Los políticos de todos los partidos y rangos se indignaron, incluyendo la mayoría de los demás ministros. El presidente se negó a darle respaldo a su nuevo ministro. Desde mi punto de vista, este suceso marcó el fin de toda esperanza realista de que el gobierno argentino tomara la decisión de arreglar sus problemas fiscales, necesaria como para evitar el default y el caos".

Ahora que la Argentina está en default y que ocurrió el caos el desafío para las nuevas autoridades es, en todo caso, encaminar las cosas para que -según lo que ellos dicen pensar- se logre el récord de crecimiento de la economía, de producción industrial, de exportaciones, de ingreso de divisas, de teléfonos públicos en servicio, de PBI per cápita, de niveles bajos de inflación, de gasto público social y todo ello sin que aumente la deuda, sin que crezcan las diferencias sociales, sin que aumente el desempleo y sin déficit de la balanza comercial.

Habrá que esperar los próximos indicadores, porque los actuales no parecen mostrar que lo estén logrando.

Mitos y verdades de los noventa

• La convertibilidad fue el plan central de Carlos Menem para detener la inflación.
  
  Cierto. Pero no fue el primero en aplicarse. En 1989 y 1990 hubo intentos con otros instrumentos. Y luego, con Erman González como ministro, se utilizó la "flotación sucia".
• La convertibilidad fue impuesta por el FMI.
  
  Falso. El Fondo se opuso. El plan comienza en abril de 1991 y el primer acuerdo con crédito stand by se demora varios meses. Luego el organismo concede un crédito de facilidades ampliadas mezquino en comparación con los otorgados a México y Venezuela.
• Fijar el tipo de cambio uno a uno fue la primera medida de Domingo Cavallo.
  
  Falso. La primera medida anunciada por Cavallo en enero de 1991 al asumir en el Palacio de Hacienda fue una devaluación de la moneda de entonces, el austral. Los meses siguientes fueron de una devaluación paulatina, que achicaba la brecha entre el tipo comprador y vendedor. La convertibilidad se anunció el 20 de marzo y el cambio quedó fijo desde el 1º de abril.
• Desde el principio hicieron falta grandes ajustes en el gasto para sostener el esquema.
  
  Falso. En febrero de 1991 hubo un fuerte aumento de los salarios de las empleados públicos, para compensarlos por la alta inflación. Luego, el gasto público, incluido el correspondiente a las remuneraciones, siguió au mentando.
• La convertibilidad no detuvo la inflación de inmediato.
  
  Relativamente cierto. La inflación de 1991 se debió fundamentalmente a la suba de precios acumuladas en los tres primeros meses. En abril, la tasa mensual cayó a la mitad del mes anterior. Para noviembre, la tasa mensual era similar a la de Alemania. Los mayores incrementos se concentraron en los servicios.
• Desde el principio el plan hizo aumentar la desocupación.
  
  Falso. La tasa de desempleo se redujo de manera importante en los dos primeros años. La primera alarma sobre la detención de ese fenómeno ocurre en octubre de 1992. La desocupación aumenta, pero también crece el empleo. Más gente se incorpora al mercado de trabajo.
• El tipo de cambio fijo destruyó la capacidad exportadora.
  
  Falso. Los récords de exportación se batieron durante los años de convertibilidad. De hecho, en 2001 la Argentina exportó más que en cualquier otro año de su historia como Estado.
• La devaluación brasileña de 1999 creó un grave problema de competitividad a la Argentina.
  
  Cierto. Insólitamente, el Mercosur no tiene una sola cláusula que contemple compensaciones arancelarias en caso de un desfase de las monedas. Brasil se negó a compensar a sus socios.
• La convertibilidad creó un permanente déficit de la balanza comercial.
  
  Parcialmente cierto. La Argentina sólo logró saldos favorables en 1991 y en años de recesión.
• La convertibilidad empeoró la distribución del ingreso e hizo crecer la pobreza.
  
  Parcialmente falso. Hasta 1994, la pobreza cayó y la distribución del ingreso mejoró. De otro modo, sería difícil explicar que el gobierno democrático que la aplicó haya ganado elecciones hasta 1997. En 1995 se bate el récord de desempleo y vuelve a crecer la pobreza en medio de la recesión del tequila. En 1996 vuelve el crecimiento y aparece un problema nuevo. Los sectores más pobres no son arrastrados por esa mejora, que beneficia sobre todo a los miembros más calificados del mercado laboral.
• En la búsqueda del ajuste permanente se pulverizó el gasto social.
  
  Falso. El gasto social total alcanzó los niveles más altos de la historia, comparables o incluso superiores en 1999 al porcentaje del PBI que aplicaba entonces al mismo fin el gobierno demócrata de Bill Clinton en los Estados Unidos. Hay, sin embargo, gran cantidad de evidencia sobre la mala administración de ese gasto.
• Para buscar el orden de las cuentas se quitaron beneficios de asignaciones familiares y se redujeron sueldos y jubilaciones.
  
  Cierto. En 1996 se quitaron asignaciones familiares que favorecían a la clase media, pero se aumentaron en los sectores bajos. En 1995 se redujeron los salarios públicos y las jubilaciones más altas. En 2001 se recorta ron salarios y jubilaciones.
• El gobierno fue incapaz de mantener el equilibrio de las cuentas cuando se quedó sin los ingresos de las privatizaciones.
  
  Cierto. Incluso con abundantes ingresos por venta de activos -como en 1999 con YPF y las licencias de PCS- hubo rojo fiscal.
• La jubilación privada y la rebaja de aportes patronales crearon un insoluble agujero fiscal.
  
  Parcialmente cierto. La vuelta de los déficit fiscales problemáticos coincide con el debut de la jubilación privada y la primera rebaja de aportes. La inmediata reversión de la segunda medida disparó el desempleo y no cerró el rojo fiscal. La vuelta al déficit en 1994 también coincide con el lanzamiento de la reelección de Menem y la reforma constitucional, y -en ese clima- las órdenes secretas al entonces secretario de Ingresos Públicos, Carlos Tacchi, de que "aflojara la mano" en la lucha contra la evasión para no crearle enemigos al gobierno que procuraba su continuidad.
• Hubo una permanente reducción del empleo público.
  
  Falso. Hubo una reforma del Estado entre 1990 y 1992, pero el empleo y las estructuras estatales rápidamente crecieron de nuevo. En 1996 se lanzó pomposamente la segunda reforma del Estado con la eliminación de estructuras. Muchas de ellas jamás se cerraron. La "reconversión" de empleados que se retiraron costó unos US$ 200 millones. Las dependencias volvieron a crecer y la estructura burocrática que dejó Menem en 1999 era más grande que aquella a la que se le aplicó la "segunda reforma".
• Durante toda la convertibilidad no hubo aumentos a los jubilados.
  
  Falso. Se otorgaron incrementos, inferiores a los que los beneficiarios reclamaban y se pagó la deuda, mayormente en bonos, aunque una porción significativa se canceló en efectivo.
• El modelo generó un constante aumento de la deuda pública.
  
  Falso. No puede atribuirse al modelo el pago de la deuda con los jubilados y proveedores del Estado que anteriores gobiernos habían acumulado y ni siquiera reconocido.
• El incremento de la deuda sólo se debió al déficit fiscal producto de la reforma previsional.
  
  Falso. El incremento de los pasivos superó la cifra del rojo en gran medida porque el gobierno seguía liquidando supuestas deudas con Bocon a ritmos insólitos en 1997 y en los años siguientes, lo que generó sospechas de i rregularidades.
• La suba de impuestos fue el único sistema para hacer subir la recaudación.
  
  Falso hasta 1995. Cierto en adelante. Desde 1991 la recaudación creció a un ritmo mayor que el PBI a pesar de que eliminaban impuestos (al gasoil, a las llamadas telefónicas, al cheque, a la electricidad, al gas, a las naftas) y a que se elevó a más del triple el mínimo no imponible de ganancias. Las cosas cambiaron desde 1995 cuando se bajó el mínimo no imponible, subió el IVA, iniciando una carrera en la que sólo con más presión se lograban más recursos.

Por Jorge Oviedo

---

Conforme a