La diplomacia presidencial y sus límites

El papel de los líderes en las relaciones entre los países es fundamental: nadie discute que son los jefes de Estado o de gobierno los que deben firmar los grandes tratados internacionales. El problema es que a menudo los excesos de protagonismo o el uso de la escena mundial para aplacar conflictos u obtener beneficios en el plano doméstico distorsionan la agenda de asuntos globales, que queda sujeta a una dinámica espasmódica y declarativa. Este personalismo excesivo, que no reconoce diferencias ideológicas ni de valores, tiende a aislar la política exterior de los asuntos internos: la primera queda sujeta a la discrecionalidad de los presidentes, que casi nunca se ocupan de informar y debatir con los actores políticos, económicos y sociales cuyos intereses puedan verse afectados por la naturaleza de las decisiones u acuerdos alcanzados en la arena internacional.

El desarrollo de la diplomacia de cumbres es una típica manifestación de este sesgo personalista. Las burocracias suelen acompañar a esos líderes, y hasta se generan, ocasionalmente, instancias formales de participación para la sociedad civil. No obstante, los acuerdos de cooperación, los espacios de complementación y los escasos mecanismos de concertación política son esencialmente presidenciales. Esos encuentros periódicos -que pueden ser multilaterales o bilaterales- constituyen la expresión principal de la endeble gobernanza mundial.Un ejemplo de esta singular dinámica fue el reciente encuentro entre Donald Trump y el líder norcoreano, Kim Jong-un. Después de una sesión de fotos cargada de simbolismo (fue la primera visita de un presidente estadounidense en funciones a Corea del Norte), ambos se reunieron a puertas cerradas durante aproximadamente una hora. Luego, el secretario de Estado norteamericano, Mike Pompeo, que visitará nuestro país para participar de un nuevo homenaje a las víctimas del atentado a la AMIA (un cuarto de siglo de impunidad e impotencia), afirmó que esperaba que se reactivaran de manera inminente las estancadas negociaciones sobre el programa nuclear norcoreano.

Este encuentro tuvo una amplia repercusión en los medios de todo el mundo. Mientras la prensa norcoreana describió a Kim como un gran estadista y ensalzó sus dotes de negociador, la china atribuyó el mérito de la reunión al premier Xi Jinping, quien se había reunido con Kim en Corea del Norte el 20 de junio pasado. El Ministerio de Unificación de Corea del Sur anunció, por su parte, que augura que la reunión sea un "punto de inflexión". Una mirada objetiva obliga a la cautela: debemos observar las configuraciones de intereses más allá de fluctuaciones coyunturales o espasmos de improvisación. Luego de dos cumbres y este encuentro inesperado, Kim sigue teniendo bombas nucleares y misiles, aunque la probabilidad de que las use contra los Estados Unidos o sus aliados asiáticos (en especial, Japón y Corea del Sur) parece haber decrecido. Trump no logró cumplir su meta: la desnuclearización. Incluso, la Casa Blanca había filtrado información respecto de que estaría considerando un plan para aceptar un congelamiento temporal -es decir, ya no un desmantelamiento- de los programas de Corea del Norte, versión negada por el principal asesor de Seguridad Nacional, John Bolton. De todas formas, atrás parece haber quedado esa dialéctica encendida de 2017, cuando Trump prometía destruir Corea del Norte con fuego y furia.

Esto ocurre en paralelo con el agudizamiento del conflicto con Irán, que reinició su programa nuclear una vez caído el Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC), de 2015, que había congelado sus aspectos más intimidantes. La administración Trump incrementó la presión económica y política para que Irán contuviera su influencia regional y discontinuara el desarrollo de misiles. En este contexto, acontecimientos recientes generaron alarma en la comunidad internacional: un barco petrolero atacado en el Golfo Pérsico, drones norteamericanos derribados, despliegue de aviones de combate F-22 a la base aérea Al Udeid en Qatar. Teherán pretendería que Estados Unidos repita la actitud que tuvo con Pyongyang y tira de la cuerda para forzar la negociación. El gobierno norteamericano quedó así atrapado en una confrontación complejísima con un adversario que amenaza con reanudar su marcha hacia la bomba atómica. Con Corea del Norte, Washington sentó el precedente de que esa conducta es al final "premiada". Para peor, perdió en el camino el apoyo de los aliados del PAIC: China, Francia, Rusia, Reino Unido y Alemania. Y no conformó a Arabia Saudita ni a Israel, para quienes Irán es el principal enemigo. Tel Aviv, que habría llegado a algún tipo de acuerdo con Rusia, reanudó los ataques aéreos en Siria y bombardeó doce objetivos iraníes cerca de Homs y Damasco.

En un mundo más interconectado e incierto, la inestabilidad predomina allí donde cae la ruleta: el estrecho de Ormuz, la frontera entre Estados Unidos y México, la colapsada Venezuela, Hong Kong o, por supuesto, Pyongyang. Con el predominio de los personalismos, la globalización acentúa su fragmentación y el multilateralismo pierde consistencia: el nacionalismo avanza y el unilateralismo crece. En este cuasiestado de naturaleza mundial cada nación persigue como puede sus propios intereses.

Esto nos remite al reciente acuerdo UE-Mercosur, una enorme oportunidad para nuestra alicaída región y un momento clave para la historia contemporánea de la Argentina. En este caso, el personalismo se manifiesta en una negociación de dos décadas en la que la sociedad civil tuvo limitada participación y que abarcó numerosas administraciones: se inició con Carlos Menem, siguió con Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández, y concluyó con el actual mandatario.

Es cierto que este gobierno se ocupó de realizar rondas de consulta con diversos actores, pero las quejas de muchos sectores, en especial sindicatos y pequeñas y medianas empresas, sugieren que no fueron suficientes. Macri se reunió el miércoles pasado con un conjunto de empresarios para explicar las características del acuerdo. ¿Tuvo este encuentro un objetivo operativo o se inscribe también en el marco de la campaña electoral? Más allá de este tratado y de otras iniciativas en materia de política exterior, el sistema político argentino arrastra una enorme falencia a nivel tanto nacional como provincial y local: rara vez existe un proceso previo de debate, con mecanismos de participación efectivos que permitan poner en práctica el ideal de la democracia deliberativa. El círculo vicioso se cierra de inmediato: los sectores afectados, al no exteriorizar sus demandas e intereses, generan estrategias defensivas orientadas a vetar o al menos a postergar los efectos más perniciosos de las iniciativas. Además, la falta de un esfuerzo en involucrar múltiples actores económicos y sociales impide construir coaliciones que respalden la implementación de políticas públicas.

¿Existe acaso un conjunto de voceros calificados que expresen públicamente su apoyo y expliquen con claridad y consistencia las oportunidades que presenta para vastos sectores de nuestro aparato productivo? Si el debate hubiese sido amplio y realizado con tiempo, se habrían generado las condiciones para que la sociedad estuviera más preparada para las transformaciones que tanto el Estado como las empresas deberán ahora encarar.El Poder Legislativo deberá discutir y eventualmente aprobar este acuerdo. Aflorará un cruce de opiniones con ideas y visiones bien diversas. Bienvenido sea. Finalmente, la opinión pública podrá enterarse de los enormes beneficios que el libre comercio generó en todo el planeta. Y del esfuerzo constante que realizan las sociedades competitivas para mantenerse a flote. Nunca es tarde para esta clase de intercambios. Pero habríamos ganado todos si hubiera comenzado más temprano.