La exuberancia burocrática del Gobierno

La Constitución de 1853 fijó en cinco el número de ministros del Poder Ejecutivo Nacional. Desde entonces y hasta 1898, el presidente de la Nación contó en su gabinete con los ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Justicia, Culto e Instrucción Pública y de Guerra. El presidente no disponía de asesores. En rigor, lo eran sus propios ministros. De éstos dependían las direcciones nacionales con funciones sustantivas y las direcciones generales con responsabilidades administrativas.

Una modificación constitucional en 1898 elevó a ocho el número de ministerios, al agregarse Agricultura, Obras Públicas y escindir Marina del Ministerio de Guerra. Esta composición del gabinete perduró con pocos cambios hasta 1944. En cada ministerio había una suerte de viceministro, pero fuera de línea, con la denominación de subsecretario, cuya función era supervisar la administración propia del ministerio y reemplazar a su titular en caso de ausencia. La administración nacional era relativamente eficiente y limitada. Demandaba un gasto equivalente a un 8% del producto bruto interno y podía ser solventada con una muy moderada carga impositiva.

En 1944, la Dirección de Trabajo y Previsión se elevó a la categoría de ministerio, aunque para respetar el límite constitucional se la denominó secretaría. Esta medida respondió al poder detentado en aquel gobierno de facto por el entonces coronel Juan Domingo Perón, que ocupaba esa posición. Perón sería luego elevado a la vicepresidencia, y retendría la referida secretaría. Con este caso el resquicio para ampliar el gabinete había sido encontrado. En 1948, ya durante el gobierno constitucional de Perón, se crearon las secretarías de Salud Pública, de Industria y Comercio y de Aeronáutica. Un año después se agregó la Secretaría de Educación. Entonces eran ocho ministerios y cinco secretarías. Además, en ese período se creó la Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE), en dependencia directa de la Presidencia. Se dio así comienzo a la formación de una estructura de apoyo presidencial independiente de los ministerios y con funciones, en muchos casos, superpuestas. Más tarde emergieron las secretarias General, Legal y Técnica y otras. Esta estructura siguió creciendo en años posteriores y alcanzó en los años noventa más de 10.000 personas. Compárese esta cifra con los escasos 23 cargos de la Presidencia en los comienzos de los años cuarenta.

La Constitución de 1949 suprimió la limitación en el número de ministerios. Entonces, las secretarías existentes se elevaron de categoría y además se crearon los ministerios de Asuntos Políticos, Economía, Finanzas, Comunicaciones, Transportes y Defensa Nacional. Se llegó así a 19 ministerios. El gobierno de la Revolución Libertadora redujo esa cantidad a 16 y, más adelante, la reforma constitucional de 1957 restituyó el límite de ocho ministerios. El presidente Arturo Frondizi resolvió la cuestión al volver varios ministerios a la categoría de secretarías, pero haciéndolas depender siempre de alguno de los ocho ministerios subsistentes. Quedaron 12 secretarías como un nuevo nivel en línea por debajo de los ministros. El paso siguiente fue la generación de subsecretarías como unidades sustantivas intermedias, responsables de políticas públicas. Las direcciones nacionales pasaron a depender de los subsecretarios. Esta modalidad ha perdurado hasta el día de hoy. El resultado es que donde había sólo tres niveles hasta comienzos de los años cuarenta (presidente, ministro, director nacional) se pasó a cinco, intercalando secretarías y subsecretarías. Al ampliar la altura de la pirámide, automáticamente se amplió la base. Debe recordarse una de las leyes de Parkinson, que dice que un funcionario debe tener como mínimo dos unidades dependientes, ya que si sólo tiene una no se justifica su propio cargo.

La Constitución de 1994, en su artículo 100°, remitió la definición del número de ministerios a una ley especial. Desde entonces, cada gobierno ha modificado tanto el número como la composición ministerial. El presidente Mauricio Macri eligió una estructura de 20 ministerios, además de la Jefatura de Gabinete y de las restantes unidades dependientes directamente de él. Es la más exuberante organización dependiente del Poder Ejecutivo en toda la historia del país (ver http://mapadelestado.modernizacion.gob.ar/sitio/organigramaapn/organigrama_apn.pdf). Hay 85 secretarías, 204 subsecretarías, 50 institutos y 91 entes descentralizados. La evidencia de la complejidad que crea este exceso es que hay 20 subsecretarías "de coordinación" .

El criterio que primó para crear este frondoso organigrama fue probablemente evitar la concentración de poder en un determinado ministro. También debe haber influido la necesidad de contar con suficientes cargos para ubicar miembros del propio y de otros partidos de la coalición. El presidente Macri ya debe de haber advertido que continuamente se ve obligado a arbitrar entre opiniones divergentes de sus ministros en temas que deberían ser resueltos por debajo de su nivel.

Lamentablemente, el inicio de la gestión con este frondoso organigrama dio una señal de escasa preocupación por el gravísimo problema del desborde del gasto y del déficit. La subestimación del problema fiscal y la estrategia electoral de Cambiemos, de mostrarse tranquilos alegando una fácil solución, les costó tener que ceder medidas de alto costo presupuestario cada vez que requirieron del Congreso la aprobación de una ley o pidieron al sindicalismo moderación en sus reclamos. No sólo la reducción del número de ministerios y sus dependencias, sino también una amplia reforma administrativa serán necesarias para mejorar la eficiencia del Gobierno y reducir el gasto público. Esto, a su vez, es condición para disminuir la insostenible presión impositiva actual y de esa forma aumentar la competitividad y atraer inversiones.