Las políticas sociales que siguen faltando

El problema más grave de la Argentina es que un tercio de la población vive en la pobreza. El cepo cambiario, la reforma constitucional o la inseguridad son temas importantes que pueden impactar eventualmente en la pobreza, pero no son el problema fundamental; la pobreza lo es. Es por eso que las políticas sociales son de vital importancia. Lamentablemente, dada nuestra fragilidad institucional, los recursos destinados a ellas frecuentemente son distribuidos de manera clientelar.

Tras la derrota electoral de 2009, el Gobierno lanzó dos programas sociales para paliar la pobreza: la Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Programa de Inversión Social con Trabajo, Argentina Trabaja (Prist). Considerados en conjunto, alcanzan alrededor de los 2.000.000 de hogares. Si bien el primero podría considerarse un paso adelante en materia de protección social, el segundo reproduce todos los vicios que han caracterizado a los programas sociales que exigen contraprestaciones laborales.

La AUH otorga un ingreso monetario no contributivo por hijo a los grupos familiares desocupados. Pese a que han existido problemas con su puesta en funcionamiento en las provincias con gobernadores no kirchneristas y a que algunos punteros logran crédito acercando la información a la gente y acompañándola a realizar el trámite, el programa no es clientelar. Esto se debe a tres factores: que no tiene cupo de beneficiarios, no exige contraprestación laboral y el órgano ejecutor es la Anses.

La AUH es lo suficientemente universal como para que el acceso a ella no sea fácilmente manipulable. La Anses tiene la responsabilidad sobre las altas y bajas, y existen criterios objetivos para ambos procesos. Al designar a ese organismo como órgano ejecutor, el Gobierno eligió que la AUH adoptara sistemas de implementación más cercanos a los de las asignaciones familiares de los asalariados formales que a los planes de transferencias con contraprestaciones laborales. La implementación de la AUH respondió, entonces, a la necesidad de que el programa llegara a todo el país y no a objetivos clientelares.

Esto no significa que electoralmente no haya beneficiado al kirchnerismo. Nada de sorprendente hay en que quienes resultan beneficiados por una medida apoyen a quienes la han tomado. No actúan así sólo las clases bajas sino también las medias y las altas. Los productores agropecuarios, por ejemplo, apoyan a quienes les prometen mejores ingresos a través de menores retenciones. La AUH benefició electoralmente al kirchnerismo al otorgar un beneficio a los desocupados, pero no es clientelar.

Distinto es el caso del Prist, que fomenta el surgimiento de cooperativas para la creación de puestos de trabajo. En la actualidad habría alrededor de 250.000 cooperativistas dentro de este programa, comúnmente llamado Argentina Trabaja, que perciben entre 1200 y 1750 pesos mensuales. La gran mayoría de estas supuestas cooperativas se concentran en las municipalidades del conurbano bonaerense, donde realizan tareas de mantenimiento y pequeñas obras de infraestructura. En teoría, tres elementos distinguen a estas cooperativas de los anteriores planes laborales: la dignidad del trabajo, la horizontalidad de sus relaciones y la autonomía propia de las cooperativas. En la práctica, sin embargo, comparten muchos de sus rasgos.

Este programa no fomenta una dignidad especial para el trabajador. No es raro ver a sus miembros deambulando por las calles o cortando el pasto de las plazas con cuchillas improvisadas. Durante el transcurso de una entrevista, una mujer de 54 años me explicó que su trabajo consistía en llevar al colegio al hijo de un concejal. ¿De qué dignidad del trabajo y cooperativismo se estará hablando?

Mientras que las cooperativas se constituyen mediante la asociación horizontal y voluntaria de sus miembros, las de Argentina Trabaja son establecidas verticalmente. La autoorganización –característica fundamental de las cooperativas– es nula y las decisiones son impuestas. La figura de cooperativas es una fachada bajo la cual el Estado organiza cuadrillas de trabajo a las órdenes de capataces. En gran parte estas cuadrillas realizan tareas propias de empleados municipales. Cabe preguntarse si este tipo de programa no termina desvalorizando el concepto de cooperativa y propiciando desde el Estado el trabajo precario.

Los puestos en las cooperativas de Argentina Trabaja son uno de los recursos con los que los intendentes arman y mantienen sus redes de punteros. La importancia de este programa se vuelve más crítica si se tiene en cuenta que las cooperativas pueden estar tanto bajo la órbita del intendente como de los movimientos sociales. Dejar fuera del programa a una municipalidad no es el único castigo posible para un intendente considerado poco leal; también lo es otorgarles cooperativas en su distrito a los movimientos piqueteros adversos a él.

Con la excepción de algún municipio donde rige la imparcialidad, los punteros son en general quienes arman las cooperativas. Como capataces, desempeñan un papel importante en determinar la permanencia o no de los beneficiarios dentro del programa, ya que están encargados de tomarles asistencia. Es este poder el que les permite establecer intercambios económicos y políticos con quienes desean percibir el beneficio.

Los punteros admiten que es práctica común quedarse con un porcentaje del sueldo de los cooperativistas. Uno de ellos me decía: "Peaje cobramos todos. No les crea si le dicen otra cosa. Yo sólo les pido el 10% a los cooperativistas, pero algunos inmorales son capaces de pedir hasta el 50%". Como es habitual que los punteros reciban un porcentaje de los sueldos de los cooperativistas a cambio de excusarlos de asistir a trabajar, el programa es regularmente conocido como "Argentina Descansa" en vez de "Argentina Trabaja".

El intercambio clientelar también es común. Un puntero que exigía a "sus cooperativistas" acudir a actos políticos me explicaba: "Me parece bien que la gente que está trabajando en las cooperativas tenga que participar en nuestros actos políticos. El mismo nombre cooperativa indica que así debe ser: yo coopero con ellos y ellos tienen que cooperar conmigo." Otro puntero explicaba que les iba "a cortar el oxígeno" a dos cooperativistas que estaban cometiendo la grave falta de trabajar para la campaña de un opositor a su jefe político.

Al igual que cualquier medida política, la implementación de la AUH y del Argentina Trabaja tiene impacto electoral. Sin embargo, si bien el primero no es objeto de claros manejos clientelares, el segundo sí lo es. Probablemente esto se deba a que, más allá de su objetivo social, estas cooperativas fueron creadas dentro de un contexto político que imponía al kirchnerismo la necesidad de recuperar el control político del conurbano tras la derrota de 2009. En esa elección, el kichnerismo no sólo perdió en la provincia de Buenos Aires, sino que en 22 municipios del conurbano las listas apoyadas por los intendentes del Frente para la Victoria obtuvieron porcentajes mayores que los obtenidos por Néstor Kirchner. Para 2011, por lo tanto, era imperioso recuperar terreno político en el conurbano bonaerense.

Desde su lanzamiento en los años 90 hasta la actualidad, los planes sociales condicionados a contraprestaciones laborales han facilitado las prácticas clientelares. La AUH, en cambio, por alcance y por ente ejecutor, se ve mayormente libre de manipulaciones. Esto puede indicar el camino en materia de protección social. De todos modos, es importante tener en cuenta que estos planes tendrían que ir acompañados de una adecuada inversión en infraestructura en educación y salud. En nada ayudarán si se limitan a volcar más gente a un sistema ya colapsado. Tampoco debe considerarse a este tipo de plan el único instrumento de intervención social. No debe perderse de vista la necesidad en la Argentina de planes que permitan el acceso a la propiedad del terreno y a viviendas dignas; como tampoco olvidar el objetivo fundamental de una economía capaz de generar puestos de trabajo.

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