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Ley de Glaciares, una política de Estado clara y consolidada
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PARA LA NACIONGabriela González Trilla
El debate en torno a la Ley de Glaciares vuelve a ocupar un lugar central en la agenda pública en un contexto particular. El año 2025 fue un año especial para esta norma: se cumplieron quince años de su sanción y, por primera vez, se celebró el Día Mundial de los Glaciares. Ambos hitos invitan no solo a conmemorar, sino también a reflexionar sobre el recorrido, el sentido y la vigencia de una ley que se convirtió en un emblema del ambientalismo argentino, pero que, sobre todo, constituye una política pública concreta y activa.
Este nuevo escenario de discusión se da, además, en el marco de una propuesta de reforma impulsada por el Poder Ejecutivo Nacional, lo que vuelve a poner sobre la mesa preguntas fundamentales: qué protege la Ley de Glaciares, cómo se implementa, cuál es su relación con el federalismo y por qué ha logrado sostenerse a lo largo del tiempo atravesando gobiernos de distintos signos políticos.
Lejos de plantear una discusión binaria o ideologizada, este debate ofrece una oportunidad para explicar con claridad qué es esta ley, por qué es importante y por qué su continuidad es clave para la protección del agua y el desarrollo del país.
Agua, territorio y desigualdad hídrica en la Argentina
Argentina es, en términos generales, un país rico en agua. Sin embargo, esa riqueza hídrica no se distribuye de manera homogénea en el territorio. Alrededor de dos terceras partes del país corresponden a ambientes áridos y semiáridos, donde el agua es un recurso escaso y estratégico.
En estos territorios, cada gota cuenta. La disponibilidad de agua condiciona la vida, la producción, el desarrollo de las economías regionales y la sostenibilidad de los ecosistemas. Por eso, pensar la protección del agua no puede limitarse a una mirada localizada ni sectorial. Requiere una perspectiva integral del territorio nacional.
Desde este enfoque debe comprenderse la Ley de Glaciares. No se trata de una norma pensada únicamente para zonas de alta montaña o para paisajes lejanos de la vida cotidiana de la mayoría de la población. Se trata de una ley que protege reservas estratégicas de agua en un país donde la desigualdad hídrica es una característica estructural.
Qué es la Ley de Glaciares y por qué es una ley clara
La Ley 26.639 es una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental. Para el público general, es importante aclarar que cuando se habla de “presupuestos mínimos” no se está haciendo referencia a montos económicos, sino a un nivel base de protección ambiental que debe cumplirse en todo el territorio nacional.
Existen otras leyes de presupuestos mínimos en la Argentina, como la Ley de Bosques, que establecen un piso común de protección ambiental más allá de las jurisdicciones provinciales. La Ley de Glaciares se inscribe en ese mismo marco constitucional, previsto en el artículo 41 de la Constitución Nacional.
Se trata de una ley clara, con un objeto definido y objetivos explícitos: proteger los glaciares y el ambiente periglacial como reservas estratégicas de recursos hídricos. La ley define qué se protege, por qué se protege y cómo se implementa esa protección. No es una norma ambigua ni declarativa, sino una ley operativa, diseñada para ser aplicada.
El Inventario Nacional de Glaciares: el instrumento central de la ley
La implementación territorial de la Ley de Glaciares tiene como instrumento central al Inventario Nacional de Glaciares. Es el inventario el que permite llevar los presupuestos mínimos a la práctica.
El inventario individualiza cuerpos de hielo. Identifica cuáles son, dónde están y qué tipo de cuerpos de hielo existen en el territorio nacional. En ese sentido, el inventario es, esencialmente, un mapa: un mapa con límites definidos, con expresión espacial concreta y con información precisa.
Esta característica es fundamental, porque elimina ambigüedades. Los cuerpos de hielo inventariados son los sujetos de protección de los presupuestos mínimos ambientales establecidos por la ley. Al tener una expresión espacial clara, no hay dudas respecto de qué se protege.
Qué contiene el inventario: tipos de cuerpos de hielo
El Inventario Nacional de Glaciares incluye distintos tipos de cuerpos de hielo, todos ellos relevantes desde el punto de vista ambiental e hidrológico. Entre ellos se encuentran los glaciares descubiertos, los glaciares cubiertos, los manchones de nieve y los glaciares de escombros.
Estas categorías no son arbitrarias ni responden a decisiones discrecionales. Surgen de criterios técnicos y científicos ampliamente aceptados, y permiten caracterizar de manera precisa las distintas formas en que el hielo y el agua se almacenan en los ambientes de montaña.
Ambiente periglacial y glaciares de escombros
Uno de los conceptos que suele generar mayor confusión en el debate público es el de ambiente periglacial. Es importante aclarar que el ambiente periglacial no son “los alrededores” de los glaciares ni una zona indefinida de influencia. Se trata de un ambiente específico, con características geomorfológicas e hidrológicas propias.
Dentro del ambiente periglacial, lo que el inventario identifica y protege son los glaciares de escombros. Estas geoformas están compuestas por detrito rocoso que contiene agua en sus intersticios. Esa agua intersticial cumple un rol ambiental clave, especialmente en ambientes áridos y semiáridos.
En el debate técnico se ha hablado en algunos casos de la significancia hídrica de estos cuerpos de hielo, poniendo el foco en el volumen de agua almacenada. Sin embargo, desde una perspectiva ambiental más amplia, lo relevante es su significancia ambiental: el impacto que esa reserva de agua tiene en ecosistemas donde el recurso es escaso y donde cada aporte hídrico resulta fundamental.
Presupuestos mínimos y federalismo: complementariedad, no contradicción
Uno de los cuestionamientos más frecuentes a la Ley de Glaciares sostiene que existiría una contradicción entre los presupuestos mínimos ambientales y el dominio originario de los recursos naturales que retienen las provincias. Esta lectura no es correcta.
Los presupuestos mínimos establecen un piso común de protección ambiental. A partir de ese piso, las provincias conservan plenamente sus competencias. El dominio originario implica que las provincias son dueñas de los recursos naturales y deciden qué se hace con ellos.
No hay contradicción, sino complementariedad. La ley nacional fija la base mínima; las provincias, en ejercicio de su autonomía, toman decisiones adicionales en función de sus realidades territoriales.
El rol de las provincias: federalismo en acción
Las provincias hacen uso de su dominio originario de los recursos naturales a través de instrumentos como el ordenamiento ambiental del territorio y los estudios de impacto ambiental. Son estos estudios los que definen el sí o el no a un proyecto o a un desarrollo, y esa definición corresponde exclusivamente a las provincias.
En ese marco, algunas jurisdicciones establecen áreas buffer o áreas de amortiguamiento alrededor de los cuerpos de hielo inventariados. Otras definen áreas de protección con distintos niveles de resguardo. Estas diferencias responden a las miradas que cada provincia tiene sobre el desarrollo y la protección de su territorio.
Existen provincias con enfoques más proteccionistas y otras con enfoques más desarrollistas. Esto es legítimo y forma parte del federalismo argentino. La diversidad de enfoques no invalida la base común que constituyen los presupuestos mínimos, sino que la complementa.
Un inventario completo, que se actualiza
El Inventario Nacional de Glaciares se completó en el año 2018, con más de 16.000 cuerpos de hielo identificados. Desde entonces, lo que se realiza son actualizaciones parciales.
Actualizar el inventario no implica poner en duda su completitud. Las actualizaciones reemplazan sectores específicos del inventario original, incorporando nueva información obtenida a partir de mejores tecnologías o de cambios reales en los glaciares, generalmente asociados a retrocesos.
El inventario está completo y sigue vigente. Las actualizaciones lo fortalecen y lo mantienen actualizado frente a una realidad dinámica.
La triple validación de la metodología de actualización del inventario
La metodología de actualización del Inventario Nacional de Glaciares tuvo una triple validación administrativa previa a su implementación. En primer lugar, una validación social, a través de una consulta pública que permitió la participación ciudadana.
En segundo lugar, una validación federal, mediante la consulta a las provincias a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema), que actuó como ámbito de articulación institucional.
Y en tercer lugar, una validación científica, a través de la opinión de investigadores e investigadoras del ámbito nacional e internacional, canalizada mediante el Conicet. La metodología validada es idéntica a la utilizada para el inventario original de 2018.
Un instrumento técnico con respaldo institucional y legal
El inventario es un instrumento de origen técnico-científico, elaborado por un instituto especializado en glaciología y nivología como el Ianigla, organismo del Conicet. A esa base técnica se suma un respaldo institucional y jurídico fundamental.
En 2019, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió sobre la constitucionalidad de la Ley de Glaciares y estableció que el inventario no es solo un instrumento científico-administrativo, sino que también tiene validez legal.
Este fallo refuerza la seguridad jurídica del instrumento y consolida su rol dentro del esquema de presupuestos mínimos ambientales.
El principio de no regresión ambiental
El principio de no regresión ambiental establece que, en materia ambiental, los niveles de protección pueden aumentar, pero no deben retroceder. Este principio forma parte de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y constituye un límite claro a eventuales reformas regresivas.
Además, el principio de no regresión ambiental aparece mencionado en los fundamentos del proyecto de reforma de la Ley de Glaciares elevado por el Poder Ejecutivo Nacional y firmado por el Presidente y sus ministros. Esta referencia fortalece el principio y lo incorpora explícitamente al discurso institucional del Ejecutivo.
Si se considera este principio junto con la existencia de un inventario hipervalidado que individualiza los cuerpos de hielo sujetos de protección, la consecuencia es clara: un cuerpo de hielo inventariado no puede ser desprotegido.
Las reformas legislativas son parte del funcionamiento democrático, pero no deberían implicar retrocesos en los niveles de protección ambiental ya alcanzados.
Desarrollo y protección: una falsa dicotomía
En este punto resulta fundamental romper con una falsa dicotomía que suele atravesar el debate público: la idea de que es necesario elegir entre desarrollo y protección ambiental. La Ley de Glaciares no plantea esa disyuntiva.
El esquema deseable es el del desarrollo sostenible, en el que la protección del agua y de los ecosistemas constituye una condición para un desarrollo viable en el largo plazo. No hay desarrollo posible sin agua, y no hay seguridad jurídica ni previsibilidad sin reglas claras.
La ley, el inventario y los presupuestos mínimos no buscan frenar el desarrollo, sino ordenar el territorio y establecer condiciones básicas que permitan compatibilizar actividades productivas con la protección de un recurso estratégico.
La Ley de Glaciares es una ley clara, con una trayectoria de más de quince años, un instrumento central sólido y una implementación continua a lo largo de gobiernos de distintos signos políticos. El inventario está completo, se actualiza de manera transparente y cuenta con validación científica, institucional y legal.
El federalismo no solo no se ve afectado por esta ley, sino que se articula con ella. Y el principio de no regresión ambiental establece un límite claro a cualquier intento de desprotección.
No estamos frente a una ley en crisis. Estamos frente a una política de Estado consolidada, clave para proteger el agua y pensar un desarrollo sostenible para la Argentina.
Ecóloga e investigadora del Conicet, exdirectora Nacional de Gestión Ambiental del Agua y los Ecosistemas Acuáticos del Ministerio de Ambiente de la Nación (2019-2023)
