Licitación de la Hidrovía: un tiro en el pie (bis)
Más del 80% del comercio exterior de la Argentina y de Paraguay y una parte sustancial del comercio exterior de Uruguay, de Bolivia y del estado de Mato Grosso do Sul, circula por la Hidrovía Río de la Plata - Paraná. A mayor competitividad de la Hidrovía, menor costo de transporte, mayor precio recibido por los productos exportados, menor precio pagado por los insumos y bienes importados, y por tanto mayores posibilidades de generación de empleos y de riqueza.
En febrero de 2025, el Gobierno intentó llevar adelante una licitación que generó una serie de cuestionamientos públicos, que fue severamente objetada por el Ministerio Público Fiscal, y en la cual se presentó solo un oferente. El Gobierno consideró prudente declarar desierta la licitación, y reformular el pliego de modo de superar cuestionamientos y lograr mayor transparencia en el proceso. Un año después, el nuevo pliego es, en lo sustancial, el mismo perro con distinto collar.
Pérdida de competitividad, por una generación.
Tomando como punto de partida la situación vigente hasta 2023, las metas de profundización y tarifas de peaje propuestas en el pliego perjudicarán la competitividad del comercio exterior de los países de la Cuenca del Plata por los próximos 30 años.
La modesta meta de profundización planteada no resuelve la necesidad de una escala de completamiento de cargas de los buques graneleros, lo que genera un sobrecosto de 5-6 US$/ton a carga completa. Esta profundización insuficiente probablemente también condene a los puertos de contenedores a quedar excluidos del circuito de líneas regulares, encareciendo costos, generando incertidumbre en tiempos de entrega, y alejando la posibilidad de integrar a nuestra industria en cadenas de valor globales.
A pesar que la meta de profundización propuesta no resuelve la principal desventaja logística en relación a nuestros principales competidores (quienes siguen invirtiendo en mejorar su competitividad), se proponen tarifas de peaje que prácticamente duplican la tarifa vigente hasta 2023.
Considerando únicamente el impacto sobre las exportaciones agrícolas, se puede estimar un costo cercano a 400 millones de dólares por año, por un plazo de 30 años, como resultado de mayores tarifas de peaje y de no llegar a una profundidad que permita evitar la escala de completamiento de cargas de buques graneleros.
Una concesión de dragado puede caracterizarse como un contrato de servicios de alumbrado, barrido y limpieza (ayudas a la navegación, dragado y relevamiento de fondos, y gestión ambiental), con el objetivo de mantener operativa una vía con un volumen de tráfico conocido y creciente. Aproximadamente 85% del monto total del contrato se asigna a tareas de mantenimiento anual, y no más de 15% se asigna a inversiones, entre las que sobresale el dragado de profundización inicial de los actuales canales. Dragar implica aspirar sedimentos de un lugar del río para depositarlos en otro lugar próximo del río, empleando un parque de dragas existente que el concesionario asigna al proyecto contra el pago de un alquiler. Las dragas pueden ser asignadas a otro proyecto una vez concluido el contrato de concesión. Siendo que el requerimiento de inversión es menor en relación al costo total y que no hay activos específicos afectados al contrato, un plazo de concesión mayor de 10-15 años no solo sería innecesario sino que también limitaría la flexibilidad requerida para adaptarse a un futuro cambiante en términos de tráfico, diseño de buques, comportamiento hidrológico del sistema fluvial, y tecnologías de dragado, relevamiento hidrológico y ayudas a la navegación.
Licitación desnaturalizada
Una licitación tiene el propósito de descubrir cuál es la tarifa más competitiva que los aspirantes a adjudicarse la concesión están dispuestos a ofrecer, cumpliendo con el nivel de prestaciones exigido por el concedente. La fórmula de calificación de ofertas propuesta en el pliego contradice este objetivo.
Se definen tarifas de peaje mínima y máxima admisibles, en un estrecho margen de +/- 3% en relación al promedio del rango, y se aplica una fórmula de calificación de oferta económica que implica que la única oferta viable sea la tarifa mínima admisible. Para completar el absurdo, cualquier tarifa ofertada que resulte menor que la tarifa mínima admisible definida por el concedente, será descartada por inadmisible (sic). Esto presupone que el concedente conoce con certeza y mejor que los prestadores cuál es el costo mَínimo al cual los prestadores pueden cumplir con las prestaciones exigidas. Si este es el caso, ¿para qué molestarse con una licitación?
Dado que la tarifa de peaje queda predefinida por el concedente, se adjudicará la concesión al oferente que obtenga la mejor calificación técnica, la que tiene una ponderación de 40% en el puntaje final. Se desnaturaliza de esta manera el objeto de una licitación de etapas múltiples, en la que se selecciona en las primeras etapas a los candidatos que superen los filtros patrimoniales y técnicos, y se adjudica la concesión a quien ofrezca la tarifa más competitiva.
La matriz de calificación técnica incluye una serie de requerimientos que sólo pueden ser cumplidos en su máxima expresión por la empresa que haya dragado esta Hidrovía durante los últimos 10 años. Preparar una oferta lleva tiempo, esfuerzo y plata. ¿Qué incentivo a participar pueden tener otros competidores si perciben que parten en desventaja en la calificación técnica, y que está prácticamente vedada la competencia en precios? La menor participación de oferentes podría ser un mal menor en caso que la tarifa mínima admisible fuera un valor competitivo, pero no es el caso.
La información técnica generada por los estudios publicados mejor fundamentados permite inferir que, para lograr la profundización definida en el pliego, la tarifa requerida podría ser aproximadamente la mitad que la indicada si el diseño de la concesión estuviera enfocado en mejorar la competitividad. Cada centavo cuenta: 1 centavo de tarifa de peaje equivale a 1 millón de dólares por año de ingresos para el concesionario.
Coherencia, por favor.
Se pregona una licitación competitiva para adjudicar una concesión a riesgo empresario sin aval del Estado. En la práctica, se diseña un pliego plagado de cláusulas anticompetitivas, se le asignan al concesionario responsabilidades que exceden largamente su competencia específica y las necesarias para mejorar la navegabilidad, se predeterminan tarifas mayores que las que resultarían de un proceso genuinamente competitivo, se propician oportunidades para renegociaciones futuras entre concedente y concesionario bajo condiciones no competitivas, y se propone un plazo de concesión que excede largamente el que se puede justificar desde un punto de vista técnico y económico. Competitividad, baja de costos, eficiencia y eficacia parecieran conceptos ajenos a las prioridades de la Agencia responsable del diseño de los pliegos y de los entes gubernamentales responsables de velar por el cumplimiento de las leyes de procedimientos administrativos, concesión de obra pública y ambiente, las que son claras y están bien concebidas, pero está comprobado que pueden ser ignoradas olímpicamente.
El diseño de la licitación trasladará el riesgo y los sobre costos resultantes a los dadores genuinos de carga (productores, industriales, empresas mineras, etc.), quienes solventarán a través del peaje el 100% de los costos de operación de la Hidrovía. Surge naturalmente la pregunta: ¿quién o quiénes serán los beneficiarios del perjuicio generado?.
Solo una licitación genuinamente competitiva (sin tarifa mínima, sin requisitos inconducentes, y sin exclusiones arbitrarias) permitirá descubrir soluciones técnicas ofrecidas por las empresas más calificadas en cada especialidad, de modo de poder seleccionar aquella que permita superar las prestaciones requeridas al menor costo posible.
Director Amaltea Agro, profesor Universidad del CEMA
