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Parlamentarismo vs. Presidencialismo ¿Cuál es el mejor modelo para la Argentina?
Opinan Zaffaroni, Sebreli, Cheresky, Mustapic, Peltzer y los ex presidentes Raúl Alfonsín y Eduardo Duhalde Por Jorge Liotti
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"De las veintidós democracias estables existentes en el mundo, tomando como parámetro aquellas que han durado cincuenta años o más ininterrumpidamente, veinte son parlamentarias, y este dato algo nos tiene que decir. A primera vista parecería que el parlamentarismo presenta una mejor opción que el presidencialismo."
¿Quién es el autor de esa frase? Ni más ni menos que Néstor Kirchner. Pero, eso sí, no es de ahora -cuando su estilo personalista de ejercer el poder despierta temores de afanes hegemónicos- sino de poco antes de asumir la presidencia, en 2003. cuando en el libro Después del derrumbe. Teoría y práctica de la política de la Argentina que viene , Kirchner proponía "incorporar a la agenda" el debate en torno a un cambio de sistema para superar "la rigidez del presidencialismo" que "no permite el cambio ante situaciones de crisis".
El debate, por cierto, sigue pendiente y se reactualiza en cada instancia electoral:¿podría un cambio en el sistema de gobierno fortalecer el andamiaje institucional del país para evitar las oscilaciones entre ciclos de liderazgo personalista y períodos de vacío de poder? ¿Podría un viraje hacia el parlamentarismo interpretar más eficazmente la fragmentación de partidos que se nota en el proceso electoral de este año?
O, más coyuntural aún, ¿el debate parlamentarismo vs. presidencialismo podría formar parte de las propuestas que, según la Casa Rosada, llevaría adelante Cristina Fernández de Kirchner para mejorar la calidad institucional si fuera finalmente candidata?
Quienes respaldan la adopción de un sistema parlamentario al estilo europeo argumentan que ese sistema limitaría la inclinación al personalismo que exhiben los presidentes en la Argentina, y que es más flexible frente a situaciones de crisis, porque al permitir un recambio rápido del jefe de Gobierno evita el desgaste al que expone un mandato fijo, como el presidencial.
El ejemplo más cercano lo ofreció la crisis de 2001, cuando el debilitamiento de Fernando de la Rúa llevó al país al umbral del estallido social. Un sistema parlamentario argumentan sus defensores- hubiera evitado esos traumas y hubiese logrado una transición más fluida a través de la elección de un nuevo jefe de Gobierno.
En la vereda de enfrente se ubican quienes entienden que un sistema parlamentario incrementaría la inestabilidad institucional porque brinda la posibilidad de cambiar de gobierno en cualquier momento con un simple realineamiento de las alianzas en el Congreso.
También sostienen que los países latinoamericanos reflejan una tendencia histórica hacia los liderazgos fuertes, que se ve mejor representada con el presidencialismo de matriz norteamericana.
En cambio, para Juan José Sebreli, la idiosincrasia no es en este asunto algo relevante: "El planteo de que el presidencialismo forma parte de la idiosincrasia argentina y latinoamericana no se ajusta a la realidad, porque si el sistema fracasó en más de un siglo de vigencia quiere decir que no responde tanto a la idiosincrasia".
A propósito, Enrique Peltzer, profesor de la UCA y autor del libro Los presidentes , explica: "Se suele confundir el sistema parlamentario con un sistema colegiado. El poder personal se desarrolla igual en un sistema parlamentario. La prueba está en figuras como Adenauer, De Gásperi, Churchill, Felipe González o Golda Meir".
El Ejecutivo, usina parlamentaria
Desde la crisis de 2001-2002, el Congreso argentino mantiene una imagen positiva en la opinión pública que varía entre cero y cuatro por ciento (apenas un poco mejor que la que tienen los partidos políticos), según la medición anual de instituciones que elabora el Centro de Estudios Nueva Mayoría. Pero para el sociólogo e investigador del Conicet Isidoro Cheresky, el debilitamiento del Congreso se debe no sólo a los casos de corrupción en los que se vio envuelto, sino también a que "la debacle de 2001 favoreció una concentración de poderes en el Ejecutivo en desmedro del Congreso, que fue justificada por los ciudadanos por la excepcionalidad de la situación".
En la Argentina, el Congreso emerge hoy marginado del circuito de decisiones clave. Los legisladores fueron espectadores en toda la renegociación con los acreedores privados, y se enteraron por televisión de la decisión de cancelar la deuda con el FMI. Lo mismo ocurrió con la reformulación de la mayoría de los contratos de servicios públicos.
Peor aún, el Senado y la Cámara de Diputados aprobaron iniciativas que recortaban sus facultades legislativas, como las sucesivas prórrogas de la emergencia económica y la polémica cesión de atribuciones al jefe de Gabinete conocida como "superpoderes". Algo similar ocurrió cuando se sancionó la creación de cargos específicos para financiar obras en las redes de gas y electricidad, fondos que fueron cuestionados por la falta de control parlamentario.
Además, en los últimos años todos los temas de alto significado político fueron generados por la Casa Rosada o, como en el caso de la reducción de la Corte Suprema, por iniciativas de la senadora Cristina Fernández de Kirchner. Desde la criticada reforma al Consejo de la Magistratura hasta la elogiada ley de educación el Poder Ejecutivo emergió como la principal usina parlamentaria. Por contraste, el Congreso se exhibió incapaz de avanzar con iniciativas propias de significación, como la frustrada reforma política o el sistema de juicio por jurados, hoy congelado.
Según María Barón, editora del Directorio Legislativo (publicación que reúne información actualizada sobre los legisladores y el funcionamiento del Congreso), el promedio del último lustro indica que "por año se aprueban alrededor de 160 leyes, de las cuales el 60 por ciento las ingresa el Poder Ejecutivo".
Esta dinámica queda plasmada con claridad los martes en las reuniones de labor parlamentaria del Senado. Allí se debería definir el temario de la sesión de los miércoles, pero ahora ocurre que en muchas ocasiones se elabora una agenda tentativa, a la espera de la confirmación del Gobierno. Es habitual que surjan novedades de último momento por pedidos del Ejecutivo o que se deba improvisar una sesión, como ocurrió hace un mes para aprobar el ingreso al país de tropas extranjeras que debían participar en el ejercicio naval Unitas.
Pero precisamente este cuadro de marcada devaluación política ha motivado a referentes políticos, jurídicos y académicos a promover una reforma constitucional que conceda mayor poder al Congreso. En particular frente al inédito escenario que el presidente Kirchner ha instalado en la opinión pública al promover la candidatura de su esposa para sucederlo en la Presidencia.
Algunos se pronunciaron por un cambio hacia un modelo semi-parlamentario al estilo francés (con un presidente con funciones en política exterior y defensa, y un primer ministro que administra y gobierna en cuestiones internas), y otros, directamente por un esquema parlamentario, como por ejemplo el italiano (con un presidente como garante institucional y un premier a cargo de todas las áreas de gobierno).
"Creo que está a la vista la situación en que se encuentra el Congreso de la Nación con un presidencialismo hegemónico. En este sistema, los órganos de la administración desarrollan una tendencia a eludir la intervención parlamentaria y suelen ser extremadamente parcos a la hora de rendir cuentas", sostiene el ex presidente Raúl Alfonsín ante la consulta de LA NACION. Según el líder radical, "un sistema parlamentario facilitaría el logro de consensos básicos".
Precisamente Alfonsín fue el primero que a mediados de los 80 abrió esta discusión al integrar el Consejo para la Consolidación de la Democracia. Este órgano, encabezado por Carlos Nino y compuesto por un grupo de notables, propuso el establecimiento de un modelo semiparlamentario. Ezequiel Nino, hijo del presidente de ese Consejo y codirector de ACIJ, recuerda que "esa reforma había sido consensuada con [Antonio] Cafiero, pero quedó en la nada cuando [Carlos] Menem ganó la interna peronista. Después, en la Convención Constituyente de 1994, se produjo un debate entre los que estaban a favor y los que estaban en contra de una reforma en el sistema de gobierno. Por eso quedó un híbrido, con una figura incierta como la del jefe de Gabinete".
El cambio de sistema
Eduardo Duhalde es otro ex mandatario que está a favor del parlamentarismo como una forma de limitar el poder presidencial. "El presidencialismo es el peor de los sistemas, es nefasto. Es un traje hecho a la medida de Estados Unidos, donde el sistema de gobierno está teñido con elementos históricos y religiosos. Pero es un traje copiado que a nosotros nos ha malvestido", señala en diálogo con este diario.
Aunque reconoce que "no se encuadra mucho con el verticalismo propio del peronismo", Duhalde esgrime que se debe analizar un cambio hacia el sistema parlamentario porque en él "todas las políticas son más estables". Comenta además que está insistiendo al BID y a la CEPAL para que financien estudios sobre la conveniencia de instaurar regímenes parlamentarios en América latina.
Para Peltzer un cambio al sistema parlamentario "es la única alternativa viable", y sostiene su posición con datos: "Funciona muy bien en los países de Europa, en Israel, en Australia, en Nueva Zelanda, en Japón, en la India. El presidencialismo, por el contrario, ha tenido problemas en Venezuela, Ecuador, Perú, Brasil y Argentina, donde en los últimos ochenta años sólo tres presidentes terminaron su mandato".
Sin embargo, no hay demasiadas experiencias en el mundo de cambios de sistema de gobierno dentro de los mecanismos de una república democrática. El ejemplo más mencionado es la reforma de la constitución francesa que, en 1958, dio lugar a la V República, aunque en este caso fue para otorgar más poder al presidente. También se alude al caso del referéndum de 1946 en Italia, aunque en este caso fue para abolir la monarquía y adoptar un régimen republicano con sistema parlamentario.
El presidencialismo, dice Sebreli, "por un lado demostró debilidad, ya que pocos presidentes terminaron sus mandatos. Pero en la medida en que no fracasaron, terminaron en un caudillismo al estilo latinoamericano. Parecen conceptos contradictorios, pero en realidad se complementan".
El Congreso parece jugar un doble rol en el esquema institucional del país. Con presidentes fortalecidos, como por ejemplo Menem o Kirchner, cumple un papel periférico, y con presidentes debilitados, como Fernando De la Rúa o Alfonsín en el último segmento de su mandato, termina transformado en el ariete de la embestida opositora. Así lo piensa Martín Böhmer, profesor de la Universidad San Andrés y director de Justicia del Cippec: "Eso ocurrió con el rechazo del Congreso a la ley sindical, conocida como ley Mucci, que inició el desgaste de Alfonsín, y con el caso de los sobornos en el Senado, que fue el principio del fin de De la Rúa".
Por eso entiende que una de las ventajas que tendría el parlamentarismo es que "necesariamente el Ejecutivo y el Legislativo son del mismo signo político cuando empieza un mandato".
Para Eugenio Zaffaroni, ministro de la Corte Suprema, hay una "contradicción" entre el sistema electoral y el sistema presidencial. "El sistema electoral de representación proporcional tiende a fragmentar fuerzas políticas, y eso hace desaparecer los partidos políticos y las lealtades partidarias, con lo cual cada vez se le dificulta más al Poder Ejecutivo la conformación de un bloque propio en el Parlamento". El juez admite que este escenario aún no se planteó en el nivel nacional, pero pone como ejemplo la destitución de Aníbal Ibarra, quien no contaba con mayoría legislativa propia. También se podría agregar lo que ocurrió en La Rioja, con Angel Maza, o en Tierra del Fuego con Jorge Colazzo, ambos removidos por las legislaturas provinciales. Zaffaroni sugiere además la adopción del modelo alemán, que contiene una cláusula por la cual un gobierno no cesa en sus funciones hasta que no haya otro gobierno constituido.
El ensayista Fernando Iglesias, integrante de la mesa intercultural de la Coalición Cívica, también respalda un cambio hacia el parlamentarismo, aunque plantea que "tiene que formar parte de reformas más amplias que también incluyan un nuevo esquema de financiación de los partidos y una regionalización del país. Debería haber sólo siete u ocho regiones con fuerte presencia parlamentaria".
No todos a favor
Pero el ejercicio intelectual de debatir un viraje hacia el parlamentarismo también tiene opositores. La profesora de la Universidad Di Tella Ana María Mustapic, especializada en temas legislativos, no visualiza mayores beneficios en un cambio de sistema. Según ella, "el régimen parlamentario no impide la concentración de poder. En realidad sólo hay una transferencia de poder del presidente al partido o los partidos dominantes".
Tampoco cree que con el parlamentarismo se resuelvan las crisis institucionales, porque éstas tienen más que ver "con cuestiones de liderazgos que con el tipo de gobierno". Para ella, un caso testigo es el fracaso de la elección de Adolfo Rodríguez Saá: fue elegido por el Congreso para reemplazar a De la Rúa, pero a la semana, aislado por el justicialismo, debió abandonar el poder.
Más allá del debate intelectual sobre las ventajas de cada uno de los sistemas de gobierno, la posibilidad de un cambio a través de una reforma constitucional emerge como un desafío adicional. Algunas de las fuentes consultadas creen que la gran posibilidad fue la crisis de principio de siglo. Otras, en cambio, sostienen que las transformaciones estructurales deben hacerse en períodos estables, como el actual. En este caso haría falta que el Presidente retomara sus propuestas de cuatro años atrás.
