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Recuperar la figura del jefe de Gabinete
Tras la derrota electoral, el Gobierno, dejando atrás el ejercicio concentrado del poder, podría mejorar la gestión y la calidad institucional del país
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PARA LA NACIONFernando Straface
La presidenta Cristina Kirchner busca hacer de la necesidad política una potencial virtud para el resto de su mandato. La Constitución de 1994 puede ser su mejor aliada para reinventar la forma de ejercer el poder presidencial y, con esto, recuperar legitimidad política, capacidad de gobierno y hasta quizás influencia en la sucesión de 2015 .
Por primera vez desde que fue sancionada la reforma constitucional, ocupa la jefatura de Gabinete de ministros un político con stock de votos propios, vocación y espacio –inicialmente– para el ejercicio pleno del cargo y, mucho más importante aún, proyección presidencial declarada. La Presidenta llegó a este escenario empujada por la pérdida de capital político en las elecciones de octubre y por las consecuencias evidentes del ejercicio concentrado e insular del poder presidencial en los últimos años.
El hiperpresidencialismo siempre pasa factura, y este proceso se acelera en los momentos bajos del ciclo político y/o económico. Esa modalidad promueve una agenda de políticas signada por la excepcionalidad y el corto plazo, la debilidad de la coordinación hacia el interior del Gabinete y un exceso de confianza en la voluntad presidencial por encima de las capacidades de gestión. El debilitamiento del Estado y sus instituciones reduce así la capacidad de gobierno y trasluce la paradoja de "un presidente fuerte de un gobierno débil". De allí a la pérdida de legitimidad del presidente y su gobierno hay un camino corto, y un costo alto para la calidad de las políticas públicas.
Éste es el escenario que la Presidenta busca revertir convocando a un gobernador recientemente legitimado en las urnas para actuar como jefe de Gabinete. La figura del jefe de Gabinete de Ministros (JGM) fue introducida en la Constitución de 1994 para atenuar el hiperpresidencialismo y dotar al Poder Ejecutivo de un diseño institucional para aumentar la gestión, superar las crisis políticas y resguardar la figura del presidente. Con esta reforma, quedó abierta la posibilidad de dos modelos de estatus político para el JGM, en función del tipo de vinculación que establezca el JGM con el presidente, el resto del gabinete, la administración pública y el Congreso.
Un JGM con poder político propio (gobernador o líder del partido de gobierno), capacidad y espacio político otorgado por el presidente para conducir el Gabinete, e intensa vinculación con los líderes del Congreso –gobierno y oposición– acercará el estatus político-institucional del JGM a una suerte de primer ministro de un sistema semipresidencial "a la francesa".
En el otro extremo, un JGM que actúa bajo delegación acotada del presidente, sin control operacional y político sobre el resto del gabinete y con escaso poder de interlocución con los gobernadores y el Congreso, se asemeja más a un modelo de JGM como "vocero presidencial", "armador político" y/o coordinador ocasional de temas de alta importancia para el presidente.
Desde 1994 se sucedieron once jefes de Gabinete (excluyendo los tres durante la última semana de 2001). Hasta ahora ninguno desempeñó plenamente las funciones definidas en la Constitución. En algunos casos, el JGM tuvo un importante rol político por delegación del presidente, pero nunca actuó plenamente como interface con el Congreso ni como jefe de la administración nacional. Ningún jefe de Gabinete hizo uso de la prerrogativa constitucional que le permite convocar el acuerdo de ministros (art. 100, inciso 4) y desde hace varios años se abandonaron las reuniones de gabinete (art. 100, inciso 5).
El nuevo jefe de Gabinete ha dado señales importantes en su primera semana en el cargo. Convocó a actores socioeconómicos junto al gabinete económico del Gobierno y trabajó con los líderes del partido de gobierno en el Congreso en la definición de las prioridades legislativas. Durante su segunda semana en funciones, además, informará por primera vez al Congreso, en el Senado, sobre la marcha del Gobierno, en cumplimiento del artículo 101 de la Constitución. El promedio de cumplimiento de esta obligación constitucional desde 1995 hasta la fecha se acerca al 37%, con un declive importante desde finales del gobierno de la Alianza. En su anterior paso por la Jefatura de Gabinete, Capitanich estuvo levemente por debajo del promedio, con un 33% de asistencias.
Hacia adelante es importante que periódicamente se celebren reuniones de gabinete, que no necesariamente debe encabezar el presidente. Ese espacio da señales a la opinión pública, al sistema político y a los grupos de interés sobre la coherencia y unidad de visión del gobierno. Por otro lado, el presidente y su equipo deben exponer ante el sistema político, la opinión pública y el resto del Estado un marco de prioridades presidenciales asociadas con objetivos de país que alineen la gestión de gobierno. Cada año, el presidente debería explicitar los compromisos gubernamentales y sus metas, mientras que el JGM debería dar cuenta de los avances en cada visita al Congreso.
Si la reinvención del Gobierno que impulsa la Presidenta tiene éxito, cabe preguntarse qué funciones quedarán reservadas a la primera mandataria en lo que resta de su mandato. En este punto no debe confundirse un escenario de delegación con otro de "cohabitación". La Presidenta ha decidido nombrar a un gobernador jefe de Gabinete y no compartir el poder con un gobernador en representación de los gobernadores. Parece una diferencia sutil, pero supone que la unidad del Gobierno y las grandes orientaciones de política seguirán descansando en la figura presidencial.
La Presidenta tiene además la oportunidad de fundar una institucionalidad para la transición presidencial que mejore la calidad del traspaso del poder a un gobierno de distinto signo político o del mismo partido, pero con un liderazgo diferente. De aquí a 2015 pueden generarse espacios de diálogo con la oposición sobre temas clave para la Argentina que trascienden a una administración, como la calidad educativa, la inversión en primera infancia, la infraestructura y la reforma electoral.
Por último, el mejor servicio que la Presidenta puede hacer a la calidad de su gobierno y a los que la sucederán es fortalecer la capacidad profesional del Estado. Resulta fundamental crear en el aparato estatal las condiciones para una gestión profesional de políticas en ámbitos estratégicos, para resguardarlos de los cambios de gobierno y de la ocasional voluntad de confundir conducción política con cooptación institucional, sea que ésta provenga del poder público o del sector privado.
En este sentido, son claves los acuerdos legislativos para garantizar la independencia de instituciones estratégicas como el Indec, la AFIP, la Anses, el Senasa y los entes reguladores, entre otros.
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