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Superávit no recesivo por definición
Por Nadin Argañaraz Para LA NACION
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Tras la negociación con el FMI, el diccionario de términos económicos tiene en nuestro país una nueva estrella: el superávit fiscal primario (SFP). Dicho concepto, que mide el excedente (o faltante) de recursos que tiene disponible el Estado en un determinado período para pagar intereses de la deuda, tiene una "triste" historia en la Argentina:
- Tal como puede apreciarse en el gráfico, en un lapso de 29 años (1975-2003) el sector público nacional y provincial en su conjunto sólo presentó superávit primario en nueve ocasiones. Esto implica que en el resto de los ejercicios existió déficit fiscal primario, es decir que no se generaron recursos para pagar los intereses de deuda que se devengaron, menos aún el capital de la deuda que vencía. El resultado fue un típico comportamiento de bola de nieve en materia de endeudamiento.
- Lo anterior pone de manifiesto que el peso de la deuda ha impactado sobre la economía argentina no tanto por los recursos genuinos destinados a servirla sino por la incertidumbre derivada de un riesgo de insolvencia creciente.
Equilibrios precarios
- Cada plan importante de estabilización (Austral en 1985, Convertibilidad en 1991) logró equilibrio o superávit fiscales, de menor o mayor importancia, que no pudieron ser sostenidos permanentemente, ya sea por cambios en las condiciones del ciclo económico o por las presiones "gastadoras" que aparecen habitualmente cuando las aguas se aquietan.
- El superávit fiscal primario que se obtendría en el 2003 sólo sería comparable al de 1992 (2,5 - 2,8 puntos del producto bruto interno, PBI), independientemente de las causas explicativas de cada año.
La negociación mantenida entre los funcionarios locales (con el objetivo del 3% anual) y los funcionarios del FMI (con la meta del 4%anual) en torno del SFP se planteó en arenas "desconocidas" para la Argentina, pues en las últimas tres décadas nunca se alcanzó aun la menor de esas metas.
No obstante, para un incumplidor nato como nuestro país, el desafío será alcanzar una situación que denote esfuerzo (SFP como mínimo igual al 3% del PBI), para ganar nuevamente reputación, demostrar que alguna lección hemos aprendido y, por supuesto, garantizar un monto razonable de pagos externos que permita una renegociación decorosa de la deuda en default.
Un debate crucial que se ha planteado en torno del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y que seguramente reaparecerá cuando se deban pactar las metas para 2005 y 2006 es si una meta de SFP más alta es recesiva per se . La respuesta a esta inquietud es que todo depende del punto de partida para el SFP y de lo que ocurra con la evolución del PBI nominal de la economía. Podría darse el caso de que una meta mayor de SFP (en términos de PBI) pueda alcanzarse incluso con un aumento en el gasto público (o una reducción de los impuestos).
Desde mi óptica, la meta de SFP de 2,4% del PIB que el gobierno nacional acordó para 2004 (meta consolidada con provincias del 3%) puede alcanzarse sólo con el efecto inercial que un modesto crecimiento del PBI nominal del 5% pueda producir sobre la recaudación tributaria.
En cambio, si el PBI nominal creciera un 11% (proyección que estaría manejando el Gobierno para el año próximo), la meta de SFP acordada le permitiría a éste incrementar el gasto corriente un 2% (adicional al originado por mayores transferencias a provincias) y todavía cumplir con el FMI.
A su vez, si el plan antievasión resultara exitoso y permitiese incrementar la recaudación en, por ejemplo, un 5% adicional, el gobierno nacional podría aumentar su gasto corriente primario en un 8%, y todavía mantenerse dentro del acuerdo. Lo grave de esta situación es que el gasto corriente primario (sin transferencias a provincias) ya creció un 20% en 2003 y ha vuelto a posicionarse en porcentajes del PBI similares a los del período 1993-1998.
Dado este contexto, la gran discusión fiscal para 2004 pasa por cómo asignar los potenciales excedentes de recursos. En el último escenario trazado de crecimiento del PBI y reducción de la evasión, el gobierno nacional podría cumplir la meta fiscal con el Fondo y todavía contar con aproximadamente $ 3700 millones para aumentar gastos, bajar impuestos distorsivos o generar un ahorro adicional (fondo anticíclico) que permita guardar recursos para ser usados en épocas de vacas flacas. Claramente, la peor estrategia sería aumentar el gasto corriente que, dada su inflexibilidad a la baja, costaría mucho reducir en fases recesivas del ciclo económico.
Como puede apreciarse, pasar de un SFP de 2,1% a uno de 2,4% no implica necesariamente una política fiscal recesiva, materializada ya sea en baja del gasto o en aumento de impuestos. Por el contrario, parece plenamente viable cumplir con la meta más exigente aumentando gastos o bajando impuestos.
La pauta de SFP comprometida en términos de PBI puede inducir a un comportamiento procíclico de la política fiscal, consistente en aumentar el gasto público en las expansiones de la economía y reducirlo en las recesiones. Debe tenerse bien en claro este efecto, dado que una de las principales causas de la crisis económica argentina ha sido precisamente la ejecución de una política fiscal procíclica, a veces asimétrica. En las expansiones se aumentaba el gasto y en las recesiones se subían los impuestos.
Dada nuestra historia de indisciplina fiscal, no debería suponerse que hay margen para cumplir con lo acordado solamente en las épocas buenas. Por el contrario, tiene que haber predisposición a cumplir siempre. Si se terminara fijando una pauta constante de SFP en términos del PBI, debería haber un ahorro adicional en las expansiones para cumplir con la meta en las recesiones, sin poner en riesgo el cumplimiento.
Reglas simples y sólidas
En efecto, se pone en evidencia la necesidad de establecer reglas fiscales simples, aunque institucionalmente sólidas, que complementen lo acordado con el FMI y coadyuven a generar más confianza y certidumbre sobre las condiciones fiscales futuras. La experiencia pasada nos debería servir para concientizarnos que se está ante una gran oportunidad de revertir una imagen negativa, y esta vez no habría que desaprovecharla. El acuerdo no debe confundirse con un fin en sí mismo. Por el contrario, es un medio indispensable para abandonar el default, reinsertarse en el mundo, generar confianza y con ello más inversión, más exportaciones y mejorar genuinamente las pobres condiciones sociales actuales.
