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Una reforma impositiva para el desarrollo inclusivo y sostenible
Las distorsiones tributarias y el excesivo gasto público son un lujo muy caro que genera retraso, pobreza estructural y una estridente desigualdad
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PARA LA NACIONJuan J. Llach
Ningún país comparable con la Argentina tiene un sistema impositivo tan contrario como el nuestro a la inversión, al desarrollo y al progreso social. Por eso es muy auspiciosa la decisión del Gobierno de avanzar con una reforma tributaria. Con el objetivo de aportar al debate que ahora se inicia sintetizo aquí un trabajo realizado junto a Marcela Harriague y Ariel Melamud para la Fundación Producir Conservando.
Son cuatro los problemas principales de nuestro sistema. Excesiva presión impositiva, alta evasión, carga tributaria contraria a la inversión y a la competitividad, y baja recaudación y mala calidad de los impuestos progresivos. Según el FMI, la presión tributaria de la nación, las provincias y los municipios, en 2017, será de 35% del producto bruto interno (PBI) y agregando el impuesto inflacionario llegará a 36,8%, lo que nos ubica en el puesto 37 entre 114 países. El gasto público es altísimo (41,7% del PBI) y sólo inferior a 21 de 114 países. La presión tributaria y el gasto público de la Argentina superan así el promedio de los países desarrollados. Un lujo muy caro, porque su precio es el retraso, la pobreza estructural y una estridente desigualdad.
El segundo problema es la alta evasión, pese a mejoras recientes y al correcto rumbo estratégico de la AFIP. En el impuesto a las ganancias en la Argentina se evade la mitad de las cargas y en los impuestos al trabajo y el IVA, alrededor de un tercio. Nuestra evasión media es cercana al 40%, más del doble que en Chile (19,6%) y los países desarrollados (16,4%), y unas cuatro veces la de países nórdicos. Si el cumplimiento tributario fuera aquí como en Chile, se podrían eliminar todos los malos impuestos, anular el déficit fiscal y dejar así de endeudarnos.
Los impuestos distorsivos, que aumentaron muchísimo en este siglo, nos pesan como en ningún otro país. Al gravar las transacciones bancarias, las exportaciones, los ingresos brutos en cascada o las tenencias de dinero -por la inflación- se castigan la eficiencia, la inversión y la competitividad. En 2016, la recaudación llegó a 11,1% del PBI (8,1% sin impuesto inflacionario), contra 6,6% y 5,8% de Brasil, menos del 1% en Chile y Uruguay y 0,6% en los países desarrollados. Por esto no hay que sorprenderse de que en esta década se haya agravado nuestro síndrome antidesarrollo. Cayendo sostenidamente desde 2007, la inversión llegó en 2016 a apenas 14,8% del PBI, por debajo de 124 entre 143 países. Entre 2011 y 2016, el PBI por habitante cayó 6% y la inflación fue la tercera entres las más altas del mundo. Peor, casi imposible. Factores relevantes de este pésimo desempeño han sido las desmesuras fiscales mencionadas.
El cuarto problema es la baja incidencia y la mala calidad de los impuestos progresivos -a los ingresos y a la propiedad-, que recaudan sólo un 6,1% del PBI, contra un promedio de 13,1% en los países desarrollados y del 8% en Brasil, Chile y Uruguay.
Esto implica que la Argentina recauda por estos impuestos 200.000 millones de pesos menos que sus vecinos. El grueso de nuestra presión tributaria surge de impuestos al trabajo y de otros impuestos contrarios a la equidad, como los distorsivos ya mencionados y el IVA. Pero también hay muchas inequidades en los propios impuestos progresivos. El mínimo no imponible del impuesto a las ganancias personales, en proporción al ingreso medio, es aquí el doble que en América latina y cuatro veces el de los países desarrollados.
Esto ocurre porque grupos sindicales y políticos han instalado la idea de que los únicos que deben pagarlo son los muy ricos, algo que no ocurre en el mundo. Son enormes las inequidades existentes al considerar en conjunto el impuesto a las ganancias y los aportes personales. Un asalariado con ingresos mensuales de 10.000 pesos paga el 14% de esa suma y un autónomo paga sólo 11,1%. Peor aún, con ingresos mensuales de 80.000 pesos, el asalariado paga 15,5%, apenas más que el de 10.000; un autónomo, sólo 8,6%, y un monotributista, sólo 6,8%. Una gran injusticia social, ejecutada desde hace tiempo por el Estado, a la que se agrega que los jueces y funcionarios judiciales están exentos de pagar ganancias, aunque sí lo harán los incorporados a partir de este año.
Mejorar nuestro pésimo sistema impositivo no implica copiar lo que hace otro país, pero sí abandonar los caminos desmesurados e idiosincrásicos que nos han llevado al retraso. Sí hay que acercarse, en cambio, a la normalidad tributaria mundial, con menor y mejor presión impositiva y menos evasión, importante esto último para aliviar a los contribuyentes cumplidores.
Este camino es el que empieza a intentarse ahora desde el Poder Ejecutivo. En sintonía, nuestra propuesta incluye atacar a fondo los impuestos distorsivos reduciendo el impuesto inflacionario, tomando como pago a cuenta de Ganancias el gravamen a los créditos y débitos bancarios, saneando el IVA de la acumulación permanente de saldos técnicos y otras distorsiones -no sólo las originadas en la inversión- y, en fin, reemplazando Ingresos Brutos de las provincias y gravámenes similares de los municipios por un impuesto a las ventas finales de consumo y mayor recaudación del inmobiliario -en este último punto, ya avanzan Córdoba y ambas Buenos Aires-.
Tal como propone el Ejecutivo, el impuesto a las ganancias de las empresas -cuyas alícuotas están bajando en muchos países- debe reducirse para quienes reinvierten y, hacia el futuro, debe ajustarse por inflación -en línea con la idea del Gobierno del revalúo- y ser progresivo, con menores alícuotas para las pymes. Aunque no se prevé en el proyecto conocido hasta ahora, en el impuesto a los ingresos de las personas (IIP) -como debe llamarse- hay gran resistencia política a la imprescindible rebaja del mínimo no imponible, gravando con alícuotas que partan del 1% y crezcan con el ingreso. Sí se incluye, en buena hora, la imposición a las rentas financieras reales, tal como se hace en casi todo el mundo. Para superar otras inequidades, debería tenderse luego a unificar el IIP con el monotributo y los aportes personales en un impuesto único a los ingresos, reduciendo los últimos para combatir la informalidad.
Es buena la propuesta de un mínimo no imponible en los aportes patronales. Si se eliminan las retenciones a las exportaciones debería hacérselo -se perdió la oportunidad en 2016- tomándolas como pago a cuenta de Ganancias, con impacto muy positivo en el blanqueo de la economía.
También mejoraría la equidad devolver el IVA de los alimentos a los sectores más necesitados, transformando parte de la AUH en un programa nutricional. En fin, nuestra propuesta incluye también una reforma de la coparticipación federal centrada en mayores potestades tributarias a provincias y municipios, clave para un federalismo maduro.
La reforma propuesta se prevé de ejecución gradual, pero aun así podría darse una pérdida neta de recursos, en conflicto con la reducción del déficit fiscal. Esto se atenúa en gran medida si se logra crecer al 3,5% o 4% durante algunos años y la política fiscal es austera, porque cae el peso de todas las variables fiscales en la economía.
El anuncio de la reforma puede anticipar la inversión y, si esto no alcanzara, podrían preverse anticipos de las reformas para quienes inviertan, acelerando así el crecimiento.
Miembro de la Academia Nacional de Educación y ex ministro de Educación
