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Por una nueva gobernanza
La realidad muestra cuán necesario es replantear el esquema de reformas que se gestó hace 25 años
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PARA LA NACIONOscar Vecslir
La actual gobernanza portuaria nació hace 25 años, producto de la necesidad de recuperar los puertos públicos que estaban colapsados, reducir el déficit público portuario, incorporar el capital y la gestión del sector privado, reordenar el sistema laboral y su baja productividad, y mejorar la competitividad del comercio exterior. Con las reformas introducidas al sistema portuario nacional y en particular al Puerto de Buenos Aires, en los ‘90 se puso en marcha un proceso de transformación portuaria sobre la base de tres políticas fundamentales, pilares de la actual gobernanza portuaria: la desregulación, la descentralización y la privatización de las operaciones.
El decreto 817/92 desreguló el transporte fluvial y marítimo, liberalizó las actividades de practicaje, pilotaje y remolque y permitió redefinir los regímenes laborales y de funcionamiento de los puertos.
La descentralización administrativa con transferencia de los principales puertos a las respectivas provincias se desarrolló conforme a las previsiones de la ley 24.093. El modelo de gestión adoptado en todos los casos fue el denominado Land Lord Port, donde la autoridad pasó sólo a administrar los espacios comunes y asignar los mismos a privados mediante permisos o concesiones, según el servicio y la inversión que iban a realizar.
El cambio operado en el sistema portuario fue muy significativo: bajaron abruptamente los costos de fletes, seguros, movimientos y siniestralidad. Los tarifarios comenzaron a ser conocidos y homogéneos. El personal contratado empezó a estar totalmente registrado y la inversión en infraestructura garantizó la operatoria creciente.
El llamado a concesionamiento para la operación de terminales por la actividad privada fue la solución que se entendió como la más apropiada para la modernización de sus actividades y de hecho, los resultados fueron excelentes. Un ejemplo claro es el del Puerto de Buenos Aires. Luego de los primeros esfuerzos del capital privado nacional, las operaciones de contenedores quedaron en manos de tres de los más importantes operadores mundiales de terminales dedicadas.
Los logros fueron llegando. La competencia, el capital privado y la descentralización fueron las directrices más significativas de la modernización. Sin embargo, a 25 años del inicio de esta transformación constatamos que muchos de los objetivos que parcialmente fueron logrados han ido mostrando limitaciones para mantenerse como solución plena a las necesidades del sistema portuario. ¿Cómo se manifiesta este proceso de deterioro?
Una de las primeras explicaciones se basa en el exacerbado concepto de libre competencia aplicada. Por caso, en el Puerto de Buenos Aires se disponía de 5 espigones aptos y se llamó a licitación para que 5 terminales compitieran entre sí, dentro del mismo espacio, bajo la consigna de que sobreviva el más capaz y sin considerar que continuaba siendo un servicio público, sólo que ahora prestado por privados.
A poco más de un año de iniciado el proceso de concesionamiento se debió rescindir el contrato con Intefema SA, por entonces concesionaria de la denominada terminal 6, ante los innumerables incumplimientos a las condiciones contractuales. Además, a los pocos años de comenzar las actividades, fue necesario modificar las condiciones del pliego de licitación y permitir que las terminales 1 y 2 pudieran fusionarse con la 3, conformando una única unidad. Y a la Terminal 4 se le permitió asociar el espacio de Emcym SA.
La exagerada cantidad de operadores en Puerto Nuevo explica la falta de análisis del verdadero mercado competitivo. Buenos Aires no debió centrar su nivel de competencia mirando hacia adentro, sino por lo contrario, sus adversarios estaban y están en el mercado regional. Como opina Ricardo Sánchez, "la competencia sigue siendo un objetivo válido y necesario de ser sostenido. Sin embargo, es preciso analizar la diferencia entre promover la prestación de servicios en un ambiente de competencia que impida la creación y captura de rentas monopólicas por operadores portuarios, y la de una competencia exacerbada que atente contra la debida eficiencia social de mercado". También fue exageradamente liberal el criterio de adjudicación de las concesiones basado únicamente en el monto que anualmente se comprometía a pagar cada oferente en concepto de tasas a las cargas, trabajara o no en estos niveles, poniendo en riesgo un servicio público si no lograba alcanzar ese mínimo comprometido.
Finalmente, la ausencia de cláusulas de prórroga en los contratos de concesión y la adjudicación con distintos plazos de vencimiento en un mismo espacio, completan un escenario confuso a la hora de enfrentar la etapa final de los contratos vigentes en Puerto Nuevo.
Otro de los rasgos que caracterizan a la actual gobernanza de los puertos argentinos es que ante la necesidad de disminuir el peso fiscal y administrativo que el gobierno nacional no estaba en condiciones de sostener, se descentralizaron las actividades portuarias transfiriendo toda la responsabilidad -tanto operativa como política-, a sectores públicos provinciales y municipales, junto a sectores privados. Así nacen los denominados Consorcios de Gestión en los que representantes públicos locales y privados asumen la dirección y la administración en tanto que el Estado Nacional sólo se reserva la titularidad de los activos afectados.
Producto de esta realidad se desarrollan puertos exitosos, descentralizados, con ausencia de políticas públicas y planes de desarrollo portuario con visión de país: cada puerto invierte y trabaja buscando su propio beneficio sin atender la acción concertada del Estado nacional. Así fue como la Secretaría de Puertos y Vías Navegables de la Nación fue perdiendo protagonismo, poco pudo hacer por el desarrollo de la logística portuaria y mucho menos garantizar las inversiones que el país empezó a necesitar en la última década.
Otro de los fenómenos que se constatan en los últimos 25 años es la actividad unimodal de los puertos. Al tratar de aumentar la productividad como principal objetivo, el sistema portuario se concentró en mejorar todo lo referente al transporte marítimo y fluvial y fue abandonando una visión sistémica portuaria. La desregulación logró en sus inicios que los privados prestaran servicios de calidad en actividades de practicaje, pilotaje, remolque y dragados, pero simultáneamente se descuidó una integración sistémica que incluyera los restantes modos de transporte, la vinculación con su hinterland, la logística y la producción. En ese esquema, los puertos iban mejorando el servicio marítimo -incluidas sus terminales- pero marginando las mejoras de calidad en los servicios ferroviarios, de transporte carretero y transbordo fluvial, vinculados con la logística de la carga de comercio exterior.
Además, los servicios portuarios prestados por capitales privados sin participación pública muchas veces se transforman en cotos reservados con actitudes monopólicas por la ausencia total del control del Estado.
El cuadro de situación descripto obliga a iniciar el estudio y puesta en gestión de una nueva gobernanza para los puertos argentinos que debería tratar de mantener los logros y beneficios alcanzados en esta etapa de transformaciones, pero modificar todas las desviaciones que el modelo neoliberal utilizado generó cuando se lo aplicó con marcado fundamentalismo.
Las claves
Como dice Ricardo Sánchez, "para la nueva gobernanza se debe lograr un clima de cooperación institucional entre los actores públicos, privados y la sociedad civil, en un marco global de referencia que contribuya a establecer políticas, definir estrategias de transformación y concretar acciones e intervenciones para cumplir los objetivos frente a los nuevos desafíos presentados para los puertos".
La actual gobernanza, producto de la búsqueda de una mejora constante en la productividad portuaria, ha mantenido una actitud de preocupación permanente para satisfacer las exigencias de los armadores y sus buques, desatendiendo el resto del sistema. La nueva gobernanza pretende revertir eso llevando el intermodalismo al centro de la escena, tal como opina Antonio Zuidwijk cuando afirma que el principal cliente de un puerto es la carga y no el armador.
Para ello es necesario integrar al análisis la relación que guarda el puerto con los otros modos de transporte de la carga y con la ciudad en la que se encuentra inmerso. El cargador con su entorno era hasta ahora actor marginal del puerto pero necesariamente debemos revalorizarlo para crecer juntos.
Para iniciar este proceso convendría lograr un mayor involucramiento entre la sociedad civil, el Estado y el sector privado y avanzar en forma conjunta hacia una visión integrada y sistémica. Una vez más, el ejemplo es el Puerto de Buenos Aires, del que debe analizarse su permanencia y futuro por encontrarse en una ciudad numerosa y con problemas de convivencia. Hace 25 años no existía esta problemática y por ende la gobernanza vigente no lo contemplaba. Hoy la situación es diametralmente diferente, tanto su rol en el sistema como su destino final deben decidirse en conjunto y durante ese proceso debe proveérselo de las mejores herramientas para trabajar.
Cuando los servicios portuarios fueron desregulados, rápidamente fueron prestados por privados que cambiaron para bien la calidad de los mismos. Por la envergadura del negocio fueron proveídos mayoritariamente por capitales nacionales, salvo en temas de dragado, donde participaron muchas veces asociados con los expertos del mundo en este tema.
La ausencia del Estado en el control de la calidad y competitividad de los servicios -como dragado, remolque, practicaje, pilotaje y amarre-, dejó en manos de las autoridades de cada uno de los puertos activos esta gestión. Con leyes que establecen la libre competencia entre prestadores, equivalente a la desregulación total, las posibilidades de actuar resultaron muy acotadas. Sin embargo, situaciones conflictivas vividas en los últimos años mostraron que en última instancia el responsable de la no prestación de un servicio es la autoridad portuaria. Por eso, sin alterar la libre prestación de los mismos, es necesario dotar a los administradores portuarios de la capacidad de proveer por sí o por terceros, cada uno de los servicios esenciales que la operatoria requiera.
Frente a esta problemática compleja, un recurso que muchos países utilizan es la formación de Observatorios Portuarios cuyo objetivo principal es analizar las condiciones de competitividad en relación con los precios y la calidad de los servicios, y acordar las variables de competitividad a partir de las cuales establecer recomendaciones. En estos observatorios están representadas autoridades portuarias, prestadores, usuarios y trabajadores, y su funcionamiento y objetivos están reglados por ley.
En síntesis, es necesario modernizar la actual gobernanza de los puertos argentinos.
La nueva gobernanza debe mantener los beneficios alcanzados fundamentalmente orientados a la productividad de los puertos, pero simultáneamente iniciar un proceso que recupere la centralización de parte de las decisiones vinculadas a la competencia y calidad de los servicios que se presten, ampliando el horizonte de la respuesta no sólo a los intereses privados, sino incorporando los intereses de la comunidad afectada por el transporte y la logística portuaria.
El papel del estado nacional en el nuevo esquema
Como parte de la nueva gobernanza se debería comenzar por redefinir el rol del Estado y en particular el de la máxima autoridad vinculada, la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables.
Sin dudas es el Estado nacional (en todos sus estamentos competentes) el que debería liderar el proceso de crisis y soluciones en el manejo de la carga contenedorizada del país, además de involucrarse en el destino del Puerto de Buenos Aires, viendo cómo se armoniza la gestión del Frente Portuario Metropolitano en los enfrentamientos entre concesionarios de diferentes terminales y acciones sindicales ante los conflictos laborales.
Debería también liderar y conducir los estudios que localicen el futuro puerto de contenedores del país que pueda atender el crecimiento del comercio y simultáneamente marcar cómo el país debe plantarse en los nuevos escenarios que genere el movimiento marítimo.
También es rol central del Estado nacional liderar el desarrollo de los puertos fluviales de la hidrovía, planificar la flota fluvial que los atienda con especial atención a la importancia que tiene el transbordo, y responsabilizarse por el desarrollo y mantenimiento de las vías navegables.
Todo esto, con la previa participación de los demás actores involucrados, irá conformando las bases para un plan maestro de puertos y vías navegables. Plan que deberá transformarse en una política de Estado.
El régimen de las inversiones, en una nueva gobernanza que pretende la expansión de los puertos, supone una sólida participación de la inversión privada, pero ya no será suficiente. Será necesaria también la presencia de la inversión pública en nueva infraestructura.
Sobre la base de la historia del incumplimiento que el Estado acusa en los compromisos asumidos de inversión en transporte y logística, el primer escollo es recuperar la credibilidad y seriedad de su participación.
Un nuevo aspecto es que la inversión pública no sólo debe buscar la mejora de los niveles de productividad, sino también incorporar criterios de eficiencia y rentabilidad de orden social que beneficien a la comunidad que involucra.
Por Oscar Vecslir
