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La extraterritorialidad aduanera
A pesar de lo que indica la teoría, las mercaderías de las ZF están sujetas al control de la ANA
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Hay temas del derecho que parecen verdades intangibles dictadas por alguna divinidad y que tenemos vedado analizar. Una de estas cuestiones es la división entre territorios aduaneros y no aduaneros.
Nuestro código establece que las zonas francas, al igual que el espacio aéreo, el mar territorial y los ríos internacionales, no forman parte del territorio aduanero. Aunque las implicancias de esta declaración están algo moderadas por el artículo 590, la idea o principio esencial es que el territorio nacional se divide entre un espacio aduanero y otro que no lo es. En este segundo espacio no interviene la Aduana y las mercaderías no están sujetas a limitaciones y controles habituales.
Esta piedra angular del derecho está asentada en las convenciones y antecedentes internacionales. La Biblia en esta materia es el Anexo A-1 del Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros de Kioto (1973). Por ejemplo, el Consejo de Cooperación Aduanera definió a la zona franca como la parte del territorio de un Estado en la cual las mercaderías que allí se introducen se consideran como si no estuvieran en el territorio aduanero -respecto de los derechos e impuestos- y no están sometidos al control de la Aduana.
El especialista y miembro del Tribunal Fiscal de la Nación Ricardo Basaldúa comentó que las áreas francas "significan una derogación general e indiscriminada del régimen tributario y aduanero y de política comercial en un espacio territorial determinado" (Revista de Estudios Aduaneros, año IV, Nº 6).
Dicho de un modo simplificado, hay un espacio en el que rige la legislación y el control aduanero, y otro, atravesando una frontera interna, en el que no tiene vigor.
No todo el mundo está de acuerdo. El vicepresidente de la Asociación Mundial de Zonas Francas (Wepza), Robert Haywood, opina que este enfoque es inadecuado y que no ayudará a los países a prepararse para los tiempos que vienen.
En una conferencia realizada el 18 de octubre último en Aruba, se preguntó cuál era el sentido de insistir en esta idea cuando, en la práctica, las zonas francas suelen ser el lugar más controlado que existe. Es inevitable que estén estrechamente vigiladas, agregó, puesto que, mientras están en ellas, las mercaderías gozan de ciertas ventajas.
Tradición
El nombre de zonas francas ( free zones ) es una tradición heredada de los antiguos puertos libres, pero tomarlo literalmente es un error. No son libres, sino por el contrario, ambientes regulados en los que las normas son diferentes que en el resto de la economía. Aunque las reglas suelen ser más liberales , el control es más efectivo e intenso y se exige su cumplimiento de modo más estricto que en el resto del territorio.
Haywood consideró que la idea de la convención de Kioto es desafortunada, ya que coloca a las ZF fuera del control normal de la Aduana. Atribuye el error a que juristas y funcionarios bien intencionados trataron fueron influidos por la necesidad que tenían los países comunistas de crear entornos en los que pudiera regir, por ejemplo, la propiedad privada.
"Las reglas aduaneras no son un conjunto dado de derechos naturales -dijo Haywood-, sino una herramienta política de los gobiernos para controlar y gravar el comercio internacional." En realidad, esas reglas varían de industria a industria, entre productos, etcétera. Mediante las áreas de libre comercio, los países combinan territorios aduaneros y, por medio de las zonas, las naciones crean múltiples territorios aduaneros.
Haywood propuso que se abandone la estructura basada en el concepto de adentro-afuera del territorio aduanero reemplazándola por una que admita la convivencia de dos regímenes aduaneros, uno estándar y otro de las zonas libres.
Es una concepción que se relaciona con el concepto moderno de ZF. Más que basarse en incentivos fiscales y operaciones misteriosas, las zonas actuales deben proveer un ambiente de negocios internacionalmente competitivo, con infraestructura y sofisticadas comunicaciones, transporte, trabajadores educados y administración eficiente, incluyendo la Aduana, que debe facilitar el comercio legal.
El autor es consultor y especialista en zonas francas. E-mail: go@movi.com.ar
