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Nueva gobernanza: el rol institucional
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Los beneficios logrados con la ley 24.093, cuyo campo de acción fueron los puertos públicos en estado de colapso y déficit, trajo beneficios con la incorporación de capital y gestión del sector privado, el reordenamiento del sistema laboral y la recuperación de la productividad y de la competitividad. Pero a 25 años del inicio de esta transformación, muchos de los objetivos parcialmente logrados han ido mostrando limitaciones para mantenerse como solución plena a las necesidades del sistema portuario. Este modelo de transformación fue perdiendo fuerza en el tiempo y precisa nuevos soportes.
Se deben comenzar a cuantificar el costo y la calidad del servicio logístico que los puertos le agregan al valor del producto comercializado. En una reciente conferencia internacional de puertos y transporte marítimo de Singapur, su conductor Olaf Merk, señalo que el creciente despliegue de los megabuques, junto con las macro alianzas entre operadores de línea, está acelerando la desintegración entre puertos y ciudades: los megabuques necesitan megapuertos, y las ciudades no tienen el espacio para que la infraestructura crezca.
Los puertos tienen menos días de demanda laboral, pero no pueden reducir en la misma proporción los jornales mensualizados y requieren de mayor equipamiento operativo para atender un mayor flujo puntual de carga. Además, los días operativas producen congestionamiento y afecta la relación con la ciudad y los accesos. En resumen, el menor costo operativo del transporte marítimo (flete) impacta en forma inversamente proporcional en la ecuación económica de la sociedad, ya que crece el costo logístico portuario y el costo social que se involucra. Este cuadro de situación se está dando en todos los puertos del mundo sin distinguir tamaños, volúmenes operados, categorías o especializaciones.
La actual gobernanza portuaria buscó siempre la mejora constante de la productividad y su preocupación fue siempre el armador y sus buques. El resto del sistema fue desatendido. Se debe ahora cambiar el eje del problema llevando el intermodalismo al centro de la escena y recuperar el concepto de que los principales clientes de un puerto son tanto la carga como el armador. Es necesario integrar al análisis al cargador y su entorno.
La reforma del Estado iniciada en la década del 90 buscó diminuir drásticamente al "Estado empresario". La iniciativa privada se hizo cargo de aquellos servicios y esta tendencia hacia la privatización, llegó acompañada por un clima internacional basado en la mínima participación del Estado. En muchos casos se privatizó bajo el influjo de un fundamentalismo liberal que indicaba que era necesario mandar señales positivas al sistema financiero internacional. La urgencia en llevar adelante estos procesos eclipsó la necesidad de análisis previos, de preparación del mercado y, sobre todo, la posibilidad de preparar un nuevo marco regulatorio.
No se previó, por ejemplo, que el mercado sufriría transformaciones que modificarían prontamente las condiciones de partida. Tampoco se estudiaron los efectos sobre los usuarios de los servicios.
Pero la decisión estaba tomada y la transferencia se efectuó. El propio proceso suscitó -generalmente a posteriori- la preocupación de fortalecer la función reguladora del Estado sobre los servicios públicos privatizados. Se percibía que la transferencia de bienes y servicios al sector privado requería el fortalecimiento de la capacidad de fiscalización del mercado. La Argentina debió estructurar un nuevo marco regulador creando, para ello, entes y agencias reguladoras basadas en el principio de la autonomía y de la manutención de relaciones equilibradas entre gobierno, usuarios y concesionarios de servicios públicos.
Pero nada de esto ocurrió en el mercado fluvial y marítimo.
Servicios esenciales
El artículo 19 de la ley 24.093 regula los servicios mínimos que los puertos de "uso público" deberán prestar a buques y cargas: remolque maniobra, amarre, practicaje, provisión de agua potable, recolección de residuos y aguas de sentina, limpieza de bodegas, deslastre de buques tanques y servicios de control ambiental.
Estos servicios se prestan en la zona portuaria y/o en sus accesos náuticos, y están normalmente a cargo de firmas dedicadas a la actividad, contratadas directamente por la empresa naviera o por la agencia marítima, que representa al armador. La autoridad portuaria desconoce, por ende, bajo qué condiciones se presta el servicio.
Las autoridades de cada puerto no tienen ninguna vinculación con el funcionamiento de la firmas que prestan estos servicios en sus puertos. No conocen las características técnicas y operativas, el horario de los servicios, la idoneidad de los tripulantes; los seguros que amparan a los equipos y personal, y a posibles terceros afectados como las valiosas instalaciones portuarias pertenecientes al dominio público.
La eficiencia de los servicios portuarios es vital para el funcionamiento de los puertos fluviales y marítimos. Y existen diferentes problemas que dan por resultado un bajo nivel de respuesta operativa.
La experiencia internacional en cuanto a estrategias de logística portuaria es escasa y a su vez diversa. Sin embargo, ya se encuentra redactada y en pleno análisis de los países miembros del Parlamento Europeo una "propuesta por la que se crea un marco sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios y transparencia financiera de los puertos".
Esta propuesta elaborada por la Comisión Europea en Bruselas se inició en 2013 y espera aprobarse antes de fines de año. En todos estos informes se sistematiza y se amalgama la inversión en infraestructura de transporte, la mejora de procedimientos mediante el uso de las tecnologías de información y los nuevos estudios particularizados de la cadena de valor de los productos y/o servicios que el país priorice o catalogue como ejes de crecimiento del comercio exterior.
Se advierte entonces que el servicio de remolque, el de practicaje, el de transporte de prácticos y el de amarre -todos declarados legalmente a nivel nacional y provincial esenciales- son fundamentales e indispensables a la actividad y seguridad portuaria. Por ende, no escapan a la facultad regulatoria inherente a dicha caracterización y subsistente en la autoridad administrativa, y su fundamento es que constituyen actividades de interés público portuario.
La citada regulación pretende abrevar la idea de contar con herramientas para el cumplimiento del cometido asignado por la ley a los entes de derecho público no estatal, administradores de los puertos del país.
Es por eso que sugerimos que la máxima autoridad portuaria defina un sistema de vinculación de las empresas prestadoras de servicios esenciales en condiciones de seguridad, eficiencia, continuidad y no discriminación, mediante un registro en cada terminal portuaria donde se desee prestar servicios.
Estrategia de logística portuaria
La elaboración de una estrategia nacional es una condición necesaria para orientar la definición de políticas y acciones concretas en el sector logístico portuario, independientemente del modelo institucional que pueda ser elegido para proponer soluciones a la problemática del sistema portuario. Asimismo, es necesario que dicha estrategia sea revisada y actualizada periódicamente.
Esta planificación de logística portuaria es producto del diálogo entre las autoridades públicas y los actores privados del sector, donde se establecen objetivos, prioridades de distinto alcance, y un plan de acción para lograrlas. La elaboración de una estrategia nacional de logística requiere de un compromiso explícito al más alto nivel político.
En uno de sus informes, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) destaca la conveniencia de que la Argentina fortalezca lo antes posible la organización institucional del sector logístico en todos sus modos.
En tanto, un trabajo realizado por el Banco Mundial en 2006 ya proponía crear una institución, con amplia participación del sector privado, gobiernos provinciales, academia y sociedad civil, que desarrolle una estrategia y planes de acción concretos para que el sistema logístico argentino no genere costos extraordinarios para el comercio de bienes en la Argentina.
Rejerarquizar la autoridad
El antecedente más representativo que dio origen a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables se ubica en octubre de 1898, junto con la creación del Ministerio de Obras Públicas de la Nación,
Desde entonces esta dependencia fue creciendo al mismo ritmo que el país, llegando a ocupar miles de trabajadores, cientos de embarcaciones y mantener en condiciones de navegabilidad 18 puertos de ultramar y 61 de cabotaje en la costa fluvial, y 8 puertos de ultramar y 6 de cabotaje en la costa marítima.
Fue la responsable, entre otras obras, de abrir y mantener el sistema de canales desde Punta Indio en dirección a Buenos Aires y los correspondientes canales denominados "acceso" y "norte" para llegar a Puerto Nuevo. A fines de 1976 pudo inaugurar el canal Emilio Mitre.
La reforma portuaria de la ley 24.093 comenzó a reducir aceleradamente el rol y la importancia de esta repartición y con el correr del tiempo, la falta de presupuesto, los efectos de la descentralización portuaria y la no reposición del material operativo flotante, se llegó a un estado de abandono y desocupación que hoy se expresa a través de una nómina de personal de aproximadamente 1700 empleados, de los cuales poco más de dos tercios no cumplen actividad alguna, y sólo el 2% son profesionales terciarios.
La nueva gobernanza de los puertos nacionales requiere una refundación y revalorización del organigrama para expresar la nueva jerarquía que se le asigna al sector. Sus funciones deberán cubrir: la regularización dominial del puerto de Buenos Aires, y su institucionalización; la conformación de un frente metropolitano de puertos de contenedores; coordinar políticas de logística para acompañar el crecimiento del comercio exterior, y el análisis de la normativa aduanera para facilitar la navegación en la hidrovía y el movimiento de contenedores en sus puertos, entre otros puntos.
El autor es coordinador de la Sociedad Administradora del Puerto de Buenos Aires, dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico de la Ciudad de Buenos Aires
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