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Un cambio con más dudas que certezas
Una resolución de un ente autárquico modifica el actual régimen de importación vigente en el Código Aduanero
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La resolución 3252 dispone que a partir del 1° de febrero todo importador, antes de emitir su orden de compra, deberá informarlo a la AFIP registrando una Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI). Se modifica así, por resolución de un ente autárquico, el actual régimen de importación vigente en el Código Aduanero, sumando una autorización previa a la que se solicita por el despacho de importación exigido hoy en día, e independientemente de las cuestionadas licencias previas existentes para determinadas posiciones arancelarias.
Dicha información se pondrá a disposición de los organismos que "adhieran" al mecanismo instaurado, sin precisar en qué consiste éste ni, por ende, el alcance de esa adhesión.
La adhesión de dichos organismos, correspondientes a distintas áreas del Estado, se permitirá en función de sus competencias por la materia y, curiosamente, podrá ampliarse en virtud de otras condiciones que establezcan los propios organismos adherentes. Sin perjuicio de que la competencia administrativa no puede ser válidamente autoasignada, estas intervenciones ignoran la inconveniencia (advertida por los especialistas de la OMA al tratar la llamada "ventanilla única aduanera") de alentar la natural tendencia de cada organismo a exagerar la importancia de su área incurriendo en excesos de formalismos que, justamente, la aduana debe atemperar para que el afán de control no impida la fluidez del comercio exterior.
Pese a que el perfil del mecanismo depende del dictado de normas complementarias, la lectura de la resolución permite vislumbrarlo con nitidez. Registrada la orden de compra (art. 1º) y publicadas "las pautas de aprobación que establezcan los diferentes organismos intervinientes", los "manuales de uso de los aplicativos" y "las situaciones de excepción" (art. 7), al registrarse aduaneramente la importación, el sistema informático aduanero exigirá el número de DJAI, "realizará los controles de consistencia acordados con los organismos competentes y verificará que la misma se encuentre validada" (art. 5). La AFIP "comunicará a los importadores? las novedades producidas y, en su caso, las circunstancias que motivan las observaciones formuladas, así como el organismo ante el cual deberán comparecer a los fines de su regularización" (art. 4).
Se anuncian, así, normas aún no dictadas, que son esperadas con ansiedad por quienes las deberán padecer y que revisten especial relevancia para su seguridad jurídica. Ellas dirán quiénes serán los organismos intervinientes; cuáles serán las pautas que fijará cada uno de ellos para "aprobar" la solicitud (nótese que si está sujeta a aprobación, ya no podemos hablar de una mera "información"); cuáles serán los controles de "consistencia"; cuáles serán las pautas que determinen los medios de "regularización"; qué plazo tendrá cada organismo para emitir su parecer; quién tendrá la autoridad de la "validación" de lo solicitado y bajo qué pautas lo hará.
En cuanto a los recaudos para la aprobación sólo se hace una mención a controles de "consistencia"; palabra cuyo vago contenido ya ha dado lugar a abusos y que no condice con la precisión requerida en una norma tan trascendente para la actividad comercial.
Ante la observación, el importador debe comparecer ante el organismo pertinente para la "regularización". ¿En qué puede radicar la observación? ¿Cómo se la podrá regularizar? La incertidumbre (y la discrecionalidad no es ajena a ella) desestabiliza y paraliza los negocios. Si el intento de regularización no satisface las expectativas de las autoridades pertinentes pareciera que no podrá ser "validada", lo que implica que no se autorizará el trámite aduanero de despacho para que se autorice la importación.
Estamos pues ante un pedido de autorización a varios organismos no aduaneros, para que se nos permita luego pedir autorización a la aduana para importar. Este doble recaudo (triple si hay licencias) es irrazonable y no contempla que el funcionario debe buscar siempre el camino menos gravoso para el administrado.
Se desconoce cuándo, cómo y por quién se dictarán las normas complementarias que, junto a esta resolución, no sólo comprometen las garantías constitucionales de trabajar y comerciar (art. 14) y de no ser privado de ningún derecho sin ley del Congreso (art. 19), sino las que hacen a nuestra división de poderes, según la cual sólo el Congreso legisla en materia aduanera, regla el comercio exterior (art. 75 incs. 1 y 13) y dicta el Código de Comercio -que no contempla intervención oficial previa alguna a la oferta de un contrato de compra- (art. 75 inc. 12), sin que pueda delegar esa función en el Poder Ejecutivo ni en ningún otro organismo que de él dependa (art. 76).
La resolución invoca para su dictado el art. 7 del DNU 618/97, que otorga al Administrador Federal facultades de reglamentación para impartir normas generales obligatorias. Pero ellas están limitadas a "las materias en que las leyes lo autoricen a la AFIP". No es éste el caso, por lo que el Administrador Federal también por esta vía sería incompetente. Ello sin olvidar el vigente art. 25 del DNU 2284/91 (ratificado por ley 24.307) que prohíbe todo acto administrativo previo a la intervención aduanera para la importación.
Los considerandos aluden a que el anticipo de información es alentado por la Organización Mundial de Aduanas en el "Marco normativo para asegurar y facilitar el comercio mundial". La información previa exigida al importador en el punto 1.3.3 de ese documento, sin embargo, será la que se suministre electrónicamente respetando la brindada por el exportador del país de procedencia y sin necesidad de conformidad previa. Es contrario al espíritu que inspira a la OMA utilizar estos recursos por motivos de balanza de pagos o para controlar operaciones cambiarias, como se colige del art. 6 de la resolución 3252.
Razones de espacio impiden tratar la manera negativa en que esta medida incide en los compromisos asumidos respecto del tráfico intra-Mercosur, aunque nos parece obvia.
Se podrá aducir que la norma sólo apunta a una mera información anticipada para el mejor control del lavado de dinero y la evasión impositiva y que ello no implicará traba alguna en las importaciones. La redacción antes analizada, así como la experiencia aprendida con la aplicación de otros regímenes similares que, pese a los fallos adversos de la justicia federal, se mantienen por más de un lustro, hacen presumir lo contrario. Tras la invocación de loables razones de control de las importaciones, suelen esconderse objetivos no amparados por la ley que, a tenor de nuestra jurisprudencia, vician de nulidad la medida por "desviación de poder".
Como lo sostiene un prestigioso jurista español, la inevitable tendencia de los funcionarios a apropiarse del aparato y convertirse en fin y no en instrumento de la organización, hace de los reglamentos la mayor amenaza a la libertad. Es que, como decía Thomas Jefferson, los hombres no son ángeles que asumen la forma de jefes de Estado para gobernar los pueblos, añadiendo que si Dios nos ha regalado la libertad, es al precio de ejercer sobre nuestros gobernantes una eterna vigilancia, cuya inobservancia se castiga con la pérdida de aquél don.
El autor es abogado y socio del Estudio Jurídico Barreira, Rodríguez Larreta, Sciutto Klot, Vidal Albarracín (BRSV)
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