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Una maraña legal
La superposición de normas entre los países que componen la cuenca fluvial impide el crecimiento pleno de un sistema que naturalmente debe ser el gran vector del desarrollo por su capacidad de mover grandes volúmenes al menor costo
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LA NACION
El agua, como recurso natural bien aprovechado en justa medida, genera impensados beneficios para un comercio sin fronteras, tanto por el mar como también por los ríos.
Nuestro país es parte de una de las cuencas hidrográficas más grandes del mundo con una superficie de aproximadamente 3.200.000 km2, con hidrovías "naturales". Pero duele ver cómo se desaprovechan estos recursos naturales (y también los recursos humanos) frente a las posibilidades de su utilización.
La gran mayoría de las barcazas (por no decir casi la totalidad) están registradas bajo bandera paraguaya, lo que implicaría para el caso de Argentina un aumento en el costo del flete (medido hoy con el moderno concepto de costo total "origen-destino"; descartando el concepto de flete "puerto a puerto").
Para la Argentina parece ser un costo desmesurado frente a las posibilidades reales de desarrollo, que sólo es asequible si se sigue un planeamiento adecuado, inteligente, serio y a favor de un progreso nacional unificado.
Una párrafo aparte merece el caso especial de la hidrovía Paraná-Paraguay y el intento conjunto por avanzar en el progreso de utilización de los recursos hídricos.
La hidrovía Paraná-Paraguay es la segunda en magnitud a nivel mundial y gran parte de ella está integrada por aguas argentinas.
Desde el 13 de mayo de 1995 rige el "Acuerdo de transporte fluvial de la hidrovía Paraguay-Paraná" firmado por la Argentina con Paraguay, Bolivia, Brasil, y Uruguay el 26 de junio de 1992 (Ley 24.385, y que cubre el tramo Puerto Cáceres-Puerto Nueva Palmira) y desde el 14 de marzo de 1967 rige el "Tratado de navegación de los ríos Paraná, Paraguay y La Plata" celebrado con Paraguay (Ley 17.185), que, en comparación con el primero, toma la libre navegación de los ríos bajo jurisdicción argentina -y paraguaya- entre los que se encuentra el Río de la Plata, que no es parte del Acuerdo de Hidrovía.
Independencia
Cada Tratado rige independientemente del otro coincidiendo ambos en los criterios de libre navegación y no discriminación.
El Acuerdo de Hidrovía prohíbe la aplicación de impuestos, gravámenes, tributos o derechos sobre el transporte así como restricciones directas que lo impidan en relación con las embarcaciones o sus cargamentos, y propone un tratamiento favorable idéntico a terceros países, en cuanto a libre tránsito y transferencia de carga, alije, transbordo y depósito de mercadería (artículo 9), impidiendo la discriminación por el origen de la carga y/o de los puntos de partida, entrada, salida o destino o de cualquier circunstancia relativa a la propiedad de la mercadería, de las embarcaciones o de la nacionalidad de las personas.
La hidrovía recepta gran parte del transporte fluvial de la soja argentina y sus derivados, hierro y combustibles (los dos primeros transitan generalmente en bajada y el último en subida, conformando cerca de un 80% del total) que son transportados por remolques y barcazas en formación de convoyes.
Diferentes organismos y profesionales especialistas en la materia vienen tratando el tema, teniendo en mente el impulso del transporte del comercio internacional garantizando la navegación diurna y nocturna de convoyes, optimizando el volumen de carga y los costos, y mejorando la seguridad en la navegación, sin perder nunca de vista el respeto por la sustentabilidad y la ecología.
Seguridad jurídica y rentabilidad
Ahora bien, ¿cómo es la interrelación entre seguridad jurídica, rentabilidad y soberanía? Si se busca el éxito en el mayor provecho de los recursos hídricos naturales -y en última ratio el beneficio del comercio internacional por el mejor rendimiento de su transporte- claramente el marco jurídico toma relevancia porque sin seguridad jurídica difícilmente resulte protegida la eventual rentabilidad que logre generar un mejor aprovechamiento de las cuencas hídricas. O al menos, el intento se vería desvanecido al primer inconveniente que llegara a manos de la justicia en sentido amplio.
Se ha avanzado desde el punto de vista de la infraestructura, ingeniería, proyecciones y algo también desde el punto de vista jurídico. Sin embargo los pasos avanzados -como en el Juego de la Oca- no resultarían suficientes para garantizar la codiciada seguridad jurídica porque hay margen para posibles retrocesos.
La seguridad jurídica busca estrategias y estructuras comunes. Entre otras cuestiones podemos mencionar: el balizamiento, el dragado de cauces, la posibilidad de navegar las 24 horas de forma segura, seguridad y regulación del desplazamiento de las barcazas (en su gran mayoría de origen paraguayo y que forman parte de la tercer flota mundial de estas características) y el transbordo de mercadería.
Algunos países signatarios del Acuerdo de la Hidrovía mantienen acuerdos bilaterales entre ellos, como el "Acuerdo sobre transportes marítimos" entre la Argentina y Brasil, en vigor desde el 6 de febrero de 1990 (ley 23.557). Este acuerdo establece que la mercadería que tiene origen en puertos argentino y brasileño serán obligatoriamente transportadas en buques de bandera nacional de las partes contratantes y que la preferencia de bandera no implica la discriminación de la carga (art. 3.1 y 4.1). Se excluye del acuerdo el transporte a granel de petróleo y derivados líquidos por destilación primaria, gas licuado de petróleo, minerales a granel y trigo en forma gradual en el período 1985-1987 (art. 12 y 15.1).
Sin perjuicio del respeto a los tratados internacionales, la suscripción de los mismos no implica necesariamente cesión de la soberanía en todo lo que es materia de acuerdo. El texto de los acuerdos así lo transmite afirmando que no se afecta a la soberanía ni al poder de policía (art. 5 de la ley 17.185).
El límite debe ser razonable. El protocolo sobre asuntos aduaneros (Acuerdo de Hidrovía) establece la "visita" e inclusive la "verificación de las cargas u otros controles" en caso de sospecha o fraude, y no limita el derecho de las aduanas (art. 22 del Acuerdo). Tanto el ámbito infraccional como el penal son parte de la soberanía reservada a cada país.
No obstante, la seguridad jurídica no debería verse amenazada por el resguardo de la porción soberana de cada país.
A favor de la misma podemos citar:
- La instrumentación de un documento único (MIC/DTA) para iniciar ante la Aduana de partida el régimen aduanero de las mercaderías e información necesaria y la correspondiente tornaguía (copia del MIC/DTA refrendado por la Aduana de destino que acredita el cumplimiento del tránsito aduanero internacional, según el sistema informático Sintia, establecido por la resolución general 2619).
- Los precintos aduaneros colocados por la Aduana de partida que garantizan que la mercadería arribe intacta a la Aduana de destino, o bien, instrumenta un sistema para el cambio de precintos en el caso del transbordo y otro diferente frente a la imposibilidad de colocar los precintos cuando el tipo de buque no lo permita por sus características morfológicas.
La seguridad jurídica no parece entonces depender de carencia de normativa al respecto -lagunas del derecho- sino más bien de la interpretación que debe dársele a la cantidad de normas que existen emanadas de diversos países en su derecho local y también en el que acuerdan con otros países. Sucede que siempre alguna legislación puede superponerse o invadir el ámbito de aplicación de otra, generando conflictos de aplicación de la norma al hecho o imputación jurídica de la norma.
Caso de estudio
En el siguiente caso de laboratorio podría aplicarse la normativa de diferentes modos: embarcaciones de bandera paraguaya con soja argentina, partiendo desde puertos argentinos (Río de la Plata) con transbordo en Paraguay y con destino a Brasil. En este caso podría suceder lo siguiente:
- Tratado Argentina-Paraguay de 1967 (libre navegación de ríos y de buques de banderas signatarias). Se aplica a todo el tramo de transporte fluvial (inclusive Río de la Plata). La libre navegabilidad nada dice de la suspensión de gravámenes así como tampoco de los armadores. Pero en el tramo de la hidrovía prevalece el tratado más reciente por aplicación del artículo 30, apartado 3, de la Convención de Viena (normativa de interpretación aplicable a los convenios internacionales).
- Acuerdo de Hidrovía Paraná-Paraguay de 1995 (libre navegación, libre tránsito, suspensión de gravámenes). Acuerdo aplicable sólo en parte del tramo de navegación (no se aplica al tramo Río de la Plata por no formar parte del convenio).
- Tratado Argentina-Brasil de 1990 (armadores). Los armadores (persona física/jurídica que detenta la dirección, control y capital con poder de decisión) deberían ser argentinos o brasileños autorizados por ambos países (artículo 1) y la mercadería debe transportarse en buques de bandera nacional de las partes contratantes (artículo 3). Vale decir que los buques y armadores no podrían ser de nacionalidad paraguaya según este acuerdo. La preferencia de bandera no implica discriminación de la carga (artículo 4). Aquí la Argentina y Brasil no pueden perjudicar a Paraguay en razón de prevalecer el Acuerdo de Hidrovía (Convención de Viena).
Conclusiones
Si se pretende la aplicación simultánea de los tres acuerdos se exige un análisis interpretativo que no siempre es sencillo y cuyo aporte surge de legislación internacional aplicable: 1) A priori parecería haber un conflicto entre el Acuerdo de Hidrovía y el Tratado Argentina-Brasil en materia de buques y armadores que se resuelve al analizar la Convencion de Viena sobre Derecho de los Tratados (art. 41) resultando inoponible a Paraguay esa normativa; 2) En el tramo Río de la Plata es únicamente aplicable el Acuerdo Argentina-Paraguay y sólo para esos dos países; 3) En el tramo Nueva Palmira-Cáceres coexistiría la aplicación de los tres convenios para el tramo en que también es nacional paraguayo.
Para la legislación interna argentina no resulta lo mismo el MIC/DTA que la oficialización del despacho ante la Aduana (el primero recepta en su sistema informático Sintia datos que deben encontrarse ya oficializados en sistema informático Malvina argentino, o SIM). Además, los prácticos deben ser argentinos. Y, en relación con el transbordo, las cargas de exportación originadas en puertos argentinos únicamente pueden realizar esa operación en otros puertos de jurisdicción nacional o en puertos de los estados parte del Mercosur y sus estados asociados que mantengan vigentes acuerdos de transporte marítimo de cargas con Argentina.
Citamos a modo de ejemplo estas cuestiones ya que suman otros inconvenientes que deben ser solucionados por una cuidadosa reglamentación que haga prevalecer el espíritu de interpretación del Acuerdo de la Hidrovía. El camino hacia la seguridad jurídica debe transitarse. No por mucho escribir es mejor lo que se escribe.Debería poder aplicarse la regla mejor calidad jurídica y comercial, más cantidad de intercambio, y todo dentro de un comercio exterior más seguro.
La autora es abogada especializada en comercio exterior del Estudio BRSV Abogados
Lucía Barreira
LA NACION
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