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Unión aduanera v. zona de libre comercio
Por Eduardo R. Ablin y Jorge Lucángeli Para La Nación
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El proceso de integración regional ha perdido ímpetu en el último año, como resultado de la convergencia de diversos procesos. El progresivo avance de prácticas administrativas que perjudican la libre circulación entre los socios mayores redundó en la reinstalación de esquemas regulados intraregionalmente, como respuesta a demandas crecientes de protección para sectores específicos.
Estas distorsiones se han visto agravadas por la incapacidad para resolverlas a partir del instrumental normativo disponible, en razón del bajo nivel de institucionalización del esquema de integración, así como por la reticencia a recurrir a los mecanismos de solución de diferencias -de por sí limitados en su alcance-, más propios de una zona de libre comercio que de una unión aduanera.
La falta de definición de los grandes temas pendientes en materia sectorial dificulta la universalización de la Unión Aduanera (UA), limitando el avance hacia una mayor convergencia de políticas macroeconómicas, particularmente aquellas que conllevan una resignación de la autonomía que exceda la política arancelaria. Prueba de ello es la devaluación del real, que impulsó fuertes reclamos del sector privado argentino en favor de la introducción de salvaguardias automáticas o sobrecargas arancelarias a las importaciones originarias del Brasil, teóricamente destinadas a compensar preventivamente las distorsiones en materia de competitividad introducidas por la devaluación (e.g. Res. 911/99 reglamentando a nivel nacional la controvertida Res. 70 de la Aladi sobre tal instrumento), aun cuando posteriormente quedara demostrado que la misma no ha tenido ningún correlato efectivo en el plano del flujo global de comercio.
Expectativas originales
Como corolario de este desarrollo se observa un profundo cuestionamiento a la continuidad del Mercosur en términos de sus expectativas originales, promocionándose presuntas ventajas de limitarlo a una zona de libre comercio (ZLC). Paradójicamente, argumentando la imposibilidad de completar un instrumento óptimo (UA) en el corto plazo, se sugiere retrotraer la experiencia a un nivel mucho menos ambicioso. Sin embargo, se olvida que -por su propia naturaleza- una ZLC alienta el predominio del miembro más poderoso. De esta forma, la diferencia de escalas entre los socios -ante la ausencia de un arancel externo común- podría favorecer la radicación industrial en el mercado interno de mayor envergadura, lo que podría resultar perjudicial para la Argentina, a menos que se esté sugiriendo el retorno a una protección amplia y generalizada. En efecto, la ventaja de una UA radica en neutralizar la incidencia de todas aquellas políticas que distorsionen las decisiones de inversión, las que deberían tender a orientarse -en paridad de condiciones- por las ventajas de localización.
Por el contrario, si la instauración de una ZLC regional se complementara con un nivel de protección más elevado para el arancel extra-zona de la Argentina, lo único que se lograría es incrementar la preferencia relativa en favor de Brasil (a menos que se elevara en igual proporción el arancel intrazona), con lo cual se podría terminar induciendo una creciente importación de manufacturas y bienes de capital de dicho origen.
Como contrapartida, retrotraer el Mercosur a una ZLC significa recobrar capacidad discrecional para la gestión de instrumentos de política comercial, por ejemplo: a) la fijación de los aranceles de importación de extra-zona, b) el restablecimiento de reintegros a las exportaciones con todo destino, c) el eventual restablecimiento de barreras técnicas al comercio.
Esta limitada recuperación de grados de libertad para el manejo de ciertas herramientas de política comercial conlleva el riesgo de perder las actuales facilidades de acceso al mercado ampliado, ya que la autonomía propia de una ZLC le permitiría también a nuestro socio recurrir a mecanismos similares. Finalmente, se debilitaría la capacidad de negociación conjunta del bloque comercial a nivel internacional, lo que debería preocupar con vista a las próximas negociaciones multilaterales. Puede preguntarse, entonces, cuál sería el objetivo estratégico de sectores representativos del empresariado argentino al replantear el debate UA versus ZLC. Una primera impresión trasunta la expectativa ilusoria de continuar beneficiándose de un acceso privilegiado al mercado brasileño sin arriesgar las consecuencias de una mayor disciplina en el marco de políticas comunes, particularmente en los campos comercial, industrial y de competencia. Si así fuera se estaría ante el peligro de sacrificar los beneficios de una UA (escalas, externalidades, mercado ampliado, preferencia regional, etcétera) apostando a un proyecto minimalista, estrictamente comercial, y -más grave aún- que deja de lado las implicancias político estratégicas de mayor alcance del Mercosur.
Intentar reconvertir al Mercosur en una ZLC podría poner en riesgo buena parte de las transformaciones operadas en la economía argentina en la última década, derivando probablemente en una elevación de la protección, el eventual restablecimiento de dudosos instrumentos de apoyo a la exportación, la reducción global del comercio externo y la pérdida de valiosa experiencia acumulada por empresas que han accedido al mercado brasileño como ensayo para proyectos mayores.
Este planteo denota el escepticismo de los sectores productivos respecto de la consolidación de la UA, a partir de la instauración de políticas de competencia consensuadas a nivel regional y una progresiva convergencia macroeconómica, todo ello en el plano de una creciente institucionalización tendiente a la asignación de derechos a nivel del mercado común (tribunal permanente y vinculante). La experiencia europea evidencia la posibilidad de convivir con situaciones inciertas hasta que la voluntad política de los socios madura y converje en un salto superador. Apresurarse a descartar los objetivos de una UA no sólo parece prematuro, sino altamente peligroso. En este sentido, la integración constituye un proyecto estratégico mucho más ambicioso, que no puede ser sujeto a las urgencias coyunturales. Consultado Walter Hallstein -primer presidente de la Comisión Económica Europea (CEE)-, en 1961, respecto del posible impacto sobre el proceso de integración europeo de una de las tantas crisis comerciales en los comienzos de la CEE, respondió: "We are not in business at all, we are in politics" (no estamos haciendo negocios, sino política).
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