Cómo romper con la dominancia fiscal: los métodos de Raymond Poincaré y de Carlos Menem

Se vienen las elecciones y el fracaso del programa económico kirchnerista parece una invitación a que surjan propuestas de distinto tipo.

Dolarizar, hacer una nueva convertibilidad, promover una unión monetaria con Brasil y tener metas de inflación son solo algunas de las ideas que se han hecho públicas. En general, son acompañadas por una propuesta de ajuste fiscal.

El problema con estas iniciativas es que son soluciones para un problema que no tenemos. Efectivamente, se trata de distintas ideas de cómo estabilizar con un ancla monetaria, lo que es muy útil para países que tienen un problema de dominancia monetaria. Es decir, cuando la gente toma decisiones pensando que el anuncio del banco central del país (digamos, una meta de inflación) se va a cumplir, porque la política fiscal se va a ajustar todo lo que sea necesario.

Nuestro problema es al revés. Tenemos dominancia fiscal. Y la política monetaria se acomoda a lo que quieren los políticos. “La inflación alta y persistente es siempre y en todo lugar un fenómeno fiscal, en el que el banco central es su cómplice monetario”, resumió en 2013 el premio Nobel de economía Tom Sargent.

La solución, entonces, pasa por reconocer que nuestro problema no pasa por anunciar un ajuste mayor o menor, sino por lograr que la gente crea aquello que el gobierno anuncia en materia fiscal. Es decir, que cambie el “régimen.” En otras palabras, la credibilidad que está faltando es la del funcionario a cargo de la política fiscal, más que la del presidente del Banco Central a cargo de la política monetaria.

“En la Argentina tenemos dominancia fiscal. Y la política monetaria se acomoda a lo que quieren los políticos”

¿Como se logra esa credibilidad? Hay dos ejemplos históricos que pueden servir de inspiración.

La estrategia de Poincaré

Por un lado, está la estrategia a la que recurrió el primer ministro francés Raymond Poincaré en 1926. En ese entonces, como resume el propio Sargent, los franceses estaban usando las reparaciones que tenían que pagar los alemanes después de Versalles para reconstruir Francia. Pero el fin de la ocupación del Ruhr y el plan del comité Dawes para “reencauzar” las reparaciones en 1924, dejó en claro que los franceses no podían contar con esos recursos. El déficit fiscal tuvo que ser financiado con deuda y, eventualmente, con inflación.

Las sucesivas crisis políticas llevaron a una “tregua” política que llevó a todos los partidos políticos (menos al comunismo) a apoyar a Poincaré. También emergió un consenso alrededor de las causas fiscales de la crisis. El nuevo primer ministro –reconocido por ser un conservador fiscal– asumió también como ministro de Economía.

Esto le dio al gobierno la credibilidad necesaria para que las medidas fiscales que anunció fueran interpretadas como un cambio de régimen. La inflación se moderó rápidamente y sin costos.

El caso de Menem

El método de Carlos Menem consistió en llevar a cabo una serie de reformas estructurales que excedían un simple ajuste fiscal. Las primeras privatizaciones estuvieron acompañadas por decisiones impensadas en la tradición peronista –como el plan Bunge y Born– y una mala performance económica. El lanzamiento del plan de convertibilidad, en marzo de 1991, incluyó un ancla monetaria (el 1 a 1) y la profundización del proceso de privatizaciones. Acompañó al plan un ajuste fiscal que resultó creíble, quizás por la ambición, por la “insensibilidad” y, en muchos casos, por el avance observable de las reformas estructurales. En este caso la inflación también se frenó sin costos económicos.

Dada la pobre performance económica durante el período anterior al lanzamiento de la convertibilidad, es usual desestimar las reformas de ese período, diciendo que fueron un fracaso. Ese “resultadismo” no es justificable, ya que muchas de las reformas ya sugerían un cambio de régimen.

Por ejemplo, en 1990 el gobierno de Menem privatizó Aerolíneas Argentinas y la empresa de teléfonos. ¿Por qué esto haría más creíble el ajuste fiscal que vino después? Quizás, porque cambió la percepción de lo que era capaz de hacer el gobierno. En esta interpretación, no es una coincidencia que estas dos empresas públicas hayan sido justo los dos intentos fracasados de privatización (encima, parcial) del gobierno previo.

Otros posibles ejemplos son las dos leyes “madres” de las reformas económicas (Ley de Reforma del Estado y Ley de Emergencia Económica), que fueron aprobadas con apoyo de los radicales y aumentaron muchísimo el poder del Ejecutivo. De hecho, el uso de leyes fue justificado explícitamente como un intento de darle mayor estabilidad a lo aprobado respecto de la que se obtendría con un simple decreto (la Convertibilidad también se aprobó por una ley del Congreso).

El peronismo, que se había opuesto a las privatizaciones propuestas por el radicalismo, ahora cambiaba de opinión, y dejaba en claro que había un apoyo político mayoritario a las reformas.

Más allá de lo económico

Un ejemplo más indirecto y polémico es que la credibilidad del gobierno en el área económica se benefició de logros en otras áreas, como la “solución” del problema militar si uno lo ve como la subordinación, finalmente, del ejército al poder político encarnado en el presidente.

Obviamente, romper la dominancia fiscal con el método de Poincaré (conseguir un acuerdo político) es menos extremo (y cargado ideológicamente) que encarando una reforma del sistema económico.

Por su naturaleza, siempre habrá reformas que le parecerán malas a algún grupo (en lo personal, por ejemplo, me parece mala la reforma al sistema de jubilación de las AFJP). Pero lo interesante de estos episodios es que sugieren un origen político de la credibilidad que rompió la dominancia fiscal. No es solamente una cuestión de liderazgo político.

Raúl Alfonsín, como presidente de la Argentina, tenía liderazgo político, pero eso no era suficiente frente a la oposición peronista. Poincaré fue primer ministro también antes de la tregua, pero su “liderazgo político” no fue suficiente para evitar el colapso del franco, ya que existía una guerra de desgaste para ver qué grupo pagaba el ajuste. De alguna manera el liderazgo político tiene que traducirse en un cambio duradero de régimen fiscal. Solo una vez que se rompe la dominancia fiscal, tiene sentido pensar en las distintas opciones de anclas monetarias.

Las anclas monetarias de los economistas no rompen la dominancia fiscal. Se necesita políticos que tengan una estrategia para ser creíbles. Esa credibilidad va a ser puesta a prueba muchas veces, ya sea que busquemos un cambio de régimen con un acuerdo político, o ya sea que busquemos una “tormenta de reformas”. Pero, una de dos: o el resultado final permite romper la dominancia fiscal o es imposible estabilizar en democracia.

*El autor es economista. Profesor en la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard