Coparticipación, la injusticia perfecta

Un sistema de coparticipación de recursos a nivel nacional tiene como declarada intención buscar el desarrollo armónico de las regiones. En el caso de la Argentina lo que se busca es que las jurisdicciones más ricas, con gran capacidad de generar recursos propios, puedan contribuir al crecimiento y al progreso de las más postergadas. El sueño es que cualquier residente, en cualquier lugar del país, reciba el mismo nivel de servicios públicos.

No hace falta ser un experto en administración presupuestaria y fiscal para saber que se está más que lejos de lograrse el loable propósito.

¿Hay otros países con sistemas parecidos? Sí. Y funcionan bien, porque si no hubiera casos exitosos, tal vez la solución de la Argentina sería la anulación de la coparticipación, como proponen algunos, y que cada jurisdicción recaude lo suyo: el Estado nacional, los impuestos indirectos; las provincias, los directos, y los municipios, las tasas.

Pero la verdad es que Australia y Canadá tienen esquemas parecidos que funcionan bastante bien y, aunque son menos eficientes, también logran resultados mejores a los de la Argentina, España y Brasil. Es lo que descubrió el trabajo

un trabajo del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf).

Si no se lograra que los servicios públicos sean todos de la misma calidad en todo el territorio, al menos debería conseguirse que la asignación de montos per cápita de pobladores fuera igual.

No sería un estimador del todo perfecto, porque probablemente educar a un alumno en una provincia extensa y poco poblada tenga un costo diferente al de hacerlo en un sitio demográficamente más denso.

Pero la Argentina falla por completo. La medida de qué tan bien se hacen las cosas no es descubrir cuánto dinero recibe cada jurisdicción en un país donde las realidades poblacionales y económicas de provincias y municipios son tan diversas. Por lo mismo tampoco es demasiado indicativo saber qué porcentaje del total se lleva cada provincia, por ejemplo, porque allí no se ven sus necesidades.

Pero la relación de monto por habitante aporta un poco más de precisión al análisis.

En Australia, la situación parece óptima. "Es el país que presenta el menor grado de dispersión de los ingresos per cápita de las jurisdicciones; es una señal clara de los efectos igualadores del sistema de transferencias a la hora de nivelar capacidades fiscales", señala el trabajo del Iaraf firmado por Nadin Argañaraz, Ariel Barraud y María Eugenia Pierrepont.

Cuando se toma a las provincias o jurisdicciones equivalente de cada uno de los países y se calcula el total de fondos de los que disponen después de recibir todas las transferencias nacionales, la situación es clara.

En Australia la variabilidad de los recursos per cápita de una provincia a otra llega apenas al 14 por ciento. Es decir, el que más recibe cuenta con 114 dólares por cada 100 con que se alza el que menos percibe. En Canadá, es mayor. Alcanza al 47% y empeora en España, porque llega al 59%. En Brasil es más serio, trepa a un insólito 188%, lo que significa que la jurisdicción que más recursos per cápita recibe totaliza casi cuatro veces más que la más desfavorecida.

Pero la Argentina es el colmo. La dispersión es de un insólito 319%, lo que es lo mismo que decir que la provincia con más recursos per cápita se lleva 7,66 veces más que la menos favorecida.

Para ponerlo con nombres propios. En Australia el estado con mejores ingresos fiscales per cápita es Western Australia y por cada habitante obtiene un total de ingresos 17% mayor que el de Tasmania, que es el que cuenta con menores fondos por habitante.

En la Argentina, la provincia natal de Néstor Kirchner, Santa Cruz, embolsa por cada residente un nivel de recursos 7,6 veces mayor que Buenos Aires. No es extraño que con semejante "billetera" Néstor Kirchner se haya hecho fama de buen administrador.

Es por esta razón que hay quienes han dicho que hacer completamente coparticipable la ley del cheque generaba injusticias, porque recibirían más recursos las provincias que más fondos per cápita reciben. Si las relaciones no cambian, la desigualdad persistirá.

Pero ello, en realidad, parece mostrar más que a las claras lo atrasado que ha quedado el sistema redistribuidor argentino. Su último rediseño se hizo en 1988. Todos los intentos de cambiarlo de raíz han fracasado. Incluso la Argentina vive la vergüenza de incumplir la obligación que se autoimpuso en la última reforma de la Constitución, cuando se puso un plazo, largamente vencido ya, para generar un nuevo esquema de reparto de los fondos entre las jurisdicciones.

El esquema argentino acumula, como capas geológicas, modificaciones parciales que hacen, además, que el sistema sea muy difícil de explicar y entender. Los pactos fiscales, las leyes especiales, los fondos de asignación específica y toda una variedad de injertos y parches hacen que el esquema de reparto de fondos sea un galimatías.

A la colosal diferencia de recursos per cápita se le agrega la enorme diferencia entre los recursos que recauda cada jurisdicción y los que gasta. El Estado nacional, en la Argentina, podría decirse que tiene como tarea recaudar. Se apropia del 79% de los recursos, pero sólo tiene responsabilidad por el 56% del gasto público total.

Es decir, en la Argentina, el que recauda no gasta y el que gasta no tiene la responsabilidad de conseguir los recursos. Como regla general, parece una fórmula perfecta para el desastre.

En la Argentina las Provincias tienen un récord de diferencia entre el porcentaje del gasto que financian con dinero que viene de transferencias de la Nación y lo que cubren con recursos que ellas mismas recaudan.

Dos criterios

A la hora de asignar los recursos y tratar de hacer más homogéneos los países hay dos criterios distintos. Uno es tratar de que todas las jurisdicciones dispongan del mismo monto por habitante para gastar. Eso es lo que hacen Australia y España.

Pero en países muy diversos y extendidos y poco poblados, el costo de prestar servicios puede ser muy distinto de una región a la otra. Por ello, lo que se intenta es que se preste un nivel comparable de servicios públicos a niveles razonablemente comparables de carga fiscal. Es lo que hace Canadá, explica el estudio del Iaraf.

El mismo trabajo señala que "Brasil y la Argentina operan con características similares, centralizando determinados impuestos en manos del gobierno nacional, tanto para la distribución primaria (entre Nación y provincias) como para la secundaria (entre provincias)". Pero además, otra gran diferencia entre los que tienen modelos más eficientes y la Argentina es con qué periodicidad se revisa el sistema de reparto.

"Mientras que en Australia, Canadá y España las necesidades y capacidades fiscales se revisan periódicamente por comisiones especialmente creadas, en Brasil y en la Argentina los coeficientes de distribución no se actualizan desde hace aproximadamente veinte años."

Lo que Nadin Argañaraz dice es que si por alguna razón alguna jurisdicción logra un beneficio importante, como el descubrimiento de un enorme yacimiento petrolero, que le aportara recursos adicionales, entonces debería cambiarse la distribución de recursos nacionales.

A la inversa ocurriría si por cambios económicos o agotamiento de recursos una jurisdicción perdiera ingresos o actividad de manera significativa. Pero en la Argentina, por ahora, nada de eso es posible.

25%

De la recaudación de la Nación se llevaron las provincias en 2009; en 2001 obtuvieron el 30%.

100%

de las jubilaciones y sus aportes se quedó la Nación al estatizar las AFJP; sólo eso representa tantos fondos como los que van a las provincias.

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