En tiempos de cambios políticos, el Mercosur cumple 28 años y necesita redefinir su rumbo

Desde su creación, el Mercosur ha asistido a recurrentes períodos de estancamiento y relanzamiento. El actual debate sobre el futuro (o no futuro) del bloque sudamericano, que este martes 26 cumple un año más, tiene una novedad importante. A diferencia de otras etapas, el proceso político y económico más importante que -mal o bien- ha tenido la región en las últimas décadas, enfrenta un cuestionamiento simultáneo de sus tres aspectos centrales: el arancel externo común -AEC-, las negociaciones externas y la libre circulación intrazona. El fenómeno puede implicar un quiebre del statu quo vigente.

En anteriores fases, la discusión estratégica pasaba por consolidar/profundizar el proceso vis a vis y abrir nuevos frentes de negociación externa; en otras, se discutía la conveniencia de avanzar más rápidamente en negociaciones externas de manera conjunta o unilateral. La actual fase conjuga todos los reclamos al mismo tiempo y, además, todos los miembros participan planteando diferentes insatisfacciones. Como en otros momentos, fueron las negociaciones externas las que visibilizaron los problemas. Las dificultades en la construcción de consensos para negociar acuerdos con terceros países -incluyendo la elección de las contrapartes- impulsaron los debates sobre la modalidad de las gestiones y el propio proceso de toma de decisiones.

Los cambios en los procesos políticos internos de los países fueron alterando las visiones sobre el esquema integrador y sobre su rol en las respectivas estrategias de desarrollo y de inserción internacional. Ahora, por primera vez en la historia del Mercosur, es el gobierno de Brasil el que cuestiona abiertamente el nivel del AEC y, en forma más general, la escasa apertura del bloque.

Los principales debates actuales referidos al Mercosur giran sobre sus tres ejes fundamentales:

• La unión aduanera resulta imperfecta e ineficiente en términos del desarrollo competitivo
• El relacionamiento externo del Mercosur es débil.
• El espacio intrazona continúa presentando dificultades de acceso y una escasa integración.

En un marco de dificultades económicas y de cambios políticos, posiblemente esté tomando forma y contenido una base objetiva para avanzar hacia un Mercosur económico comercial diferente del que conocimos, cuyo formato final aún resulta difícil de delinear.

Es posible diseñar esquemáticamente tres escenarios para el abordaje de los principales temas planteados. El primero supondría reconocer el fracaso del modelo de integración vigente y habilitar una fuerte flexibilización de los marcos normativos que lo regulan. Cada miembro adoptaría medidas unilaterales para afrontar y resolver los principales temas de agenda. Un escenario intermedio podría partir de aceptar una mayor flexibilización de las normas, generando un marco formal que legitime ciertas situaciones de incumplimiento de algunos de los acuerdos vigentes. Y un tercer marco hipotético, centrado en el mantenimiento de los actuales acuerdos, podría surgir de implementar un (nuevo) plan orientado a perfeccionar la Unión Aduanera.

El escenario del caso extremo requeriría la suspensión de los tratados fundacionales. En el caso intermedio se necesitaría la identificación e implementación de los instrumentos jurídicos que permitan flexibilizar la política comercial. La opción más "conservadora" dependería de la voluntad de lograr consensos y de fortalecer el enforcement de los mismos.

En el caso de la flexibilización extrema de la política comercial de los países, cada uno de ellos podría recuperar su "soberanía arancelaria", al tiempo que podrían introducirse excepciones al libre comercio intrazona y continuar y ampliar los regímenes especiales vigentes. Este escenario implicaría retroceder al período anterior a Ouro Preto. En el otro extremo estaría la opción de avanzar en los tantas veces postergados objetivos de consensuar una reforma del AEC e incorporar a los sectores automotor y azucarero al libre comercio. En un punto intermedio encontraríamos la ampliación de las listas de excepciones al AEC y/o el reconocimiento para la aplicación sine die de los regímenes especiales vigentes.

La agenda del relacionamiento externo bajo la alternativa "individualista" implicaría otorgar a los países la plena libertad para negociar acuerdos con terceros en forma separada. En el otro extremo estaría la opción de mantener el actual esquema de política comercial conjunta, al tiempo que en un punto intermedio estaría la posibilidad de establecer alguna flexibilización de la normativa del Mercosur para negociaciones externas.

En relación al comercio intrazona, y en la visión unilateralista, los países miembros recuperarían su capacidad para aplicar medidas restrictivas en función de sus agendas nacionales. En cambio, la visión más proclive a mantener el Mercosur "a la Ouro Preto" apuntaría a avanzar en la armonización regulatoria y lograr la eliminación completa de las barreras no arancelarias. En un punto intermedio estaría la opción de definir un cronograma "razonable" de convergencia de los diferentes regímenes nacionales.

En definitiva, mientras que la opción de la salida unilateral ofrece el atractivo de brindar a los países la tangible posibilidad de "recuperar soberanía comercial" y evitar engorrosos procesos de consenso, todo ello debe ser contrapesado con la pérdida de los beneficios que llevaron a la constitución de la Unión Aduanera (complementación económica, creación de cadenas regionales de valor, mayor poder de negociación en foros internacionales, etcétera).

Cualquier decisión que se tomara a este respecto tendría mucho más que ver con una visión estratégica de la política exterior y de la inserción internacional de cada uno de los países, que con una cuestión eminentemente económica o comercial. En cualquier caso, lo que muestran estos 28 años de historia del Mercosur que se cumplirán el martes próximo, es que el mantenimiento del statu quo (y por tanto, la aceptación y legitimación de incumplimientos, asimetrías regulatorias y soluciones unilaterales) no parece ser una opción plausible ni sostenible.

Economistas y especialistas en negociaciones internacionales

Adrián Makuc, Gustavo Svarzman y Ricardo Rozemberg