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La independencia del BCRA, más allá del financiamiento al Tesoro
La estabilidad económica requiere una institución técnica capaz de resistir los requerimientos de la política de turno
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El presidente Javier Milei ha incluido, acertadamente, la reforma de la Carta Orgánica (CO) del Banco Central en la agenda de su programa de gobierno. Una buena reforma de la CO sería uno de los cambios institucionales más importantes de las últimas décadas: fortalecería la credibilidad de la política monetaria, aumentaría la confianza en el sistema financiero, mejoraría las expectativas de inflación y contribuiría a reducir el riesgo país.
Existe un amplio consenso entre los economistas —con la excepción de los partidarios de la estrambótica llamada Teoría Monetaria Moderna (MMT)— en que un banco central no debe financiar al Tesoro si pretende cumplir con su función esencial: preservar la estabilidad de precios.
La respuesta institucional que la mayoría de los países encontró frente a este problema fue otorgar independencia a sus bancos centrales. En la práctica, ello significa que las autoridades monetarias puedan negarse a un pedido del ministro de Economía o incluso del propio presidente de la Nación sin que esa decisión implique su remoción.
La Argentina nunca logró consolidar esa independencia. El intento más cercano fue la Carta Orgánica de 1992. Sin embargo, a principios de 2001, cuando el entonces presidente del BCRA, Pedro Pou, se negó a financiar al Tesoro, el Poder Ejecutivo promovió su destitución con la participación de una comisión del Congreso creada por la CO, paradójicamente, para proteger la independencia de la institución. Invocando una supuesta “mala conducta”, nunca identificada ni demostrada, un decreto presidencial dispuso su remoción.
Las consecuencias no tardaron en llegar. La destitución de Pou debilitó la confianza en la economía, en el sistema financiero y en la moneda; fue un eslabón más de la crisis del 2001. Desde entonces, el acceso del Tesoro a los recursos del Banco Central quedó prácticamente sin barreras institucionales. Ello permitió, por ejemplo, que a comienzos de 2006 la administración Kirchner utilizara US$ 9.810 millones de reservas internacionales para cancelar anticipadamente la deuda con el FMI. A partir de ese momento se volvió habitual el uso de reservas internacionales a cambio de Letras Intransferibles emitidas por el Tesoro. Finalmente, en 2012, la Carta Orgánica fue modificada para otorgar respaldo legal a una pérdida de independencia que ya existía en los hechos. Con algunas modificaciones posteriores, ese sigue siendo el marco normativo vigente.
La independencia es más que prohibir el financiamiento del Tesoro
La posibilidad de financiar al Tesoro mediante emisión monetaria o mediante la entrega de reservas internacionales es apenas una de las manifestaciones de la falta de independencia del Banco Central. Es, probablemente, la más visible y costosa, pero no la única.
Cuando un banco central carece de autonomía, el Poder Ejecutivo también puede influir sobre la política monetaria, la política cambiaria y la regulación bancaria, subordinándolas a necesidades políticas de corto plazo.
La experiencia argentina ofrece numerosos ejemplos.
En 2012, luego de la modificación de la Carta Orgánica, el Poder Ejecutivo tuvo injerencia sobre las políticas crediticias y regulatorias del BCRA dándole un carácter intervencionista. En 2017, en un contexto de inflación creciente, la autoridad monetaria relajó su política monetaria por la presión ejercida por integrantes del gabinete nacional, poniendo en evidencia la fragilidad de su independencia. En 2019, el Banco Central impuso controles cambiarios a instancias de un DNU, en respuesta a las dificultades del Tesoro para refinanciar su deuda. En 2020, la entidad monetaria introdujo profundas modificaciones a la regulación bancaria, imponiendo tasas máximas y cupos mínimos de crédito como parte de la estrategia económica dirigista definida por los ministerios de Economía y de Producción. Además, durante todos estos episodios, el Central estaba financiando con emisión al Tesoro, a través de distintos mecanismos previstos en la reforma del 2012.
En todos los casos, la subordinación del Banco Central a las necesidades del Poder Ejecutivo terminó deteriorando la calidad de la política monetaria y financiera. El resultado fue siempre el mismo: más inflación, una moneda más débil y un sistema financiero con menos depósitos y créditos. La baja bancarización que caracteriza a la Argentina encuentra, en parte, su explicación en esa persistente falta de independencia institucional.
Por eso, una nueva CO no debe limitarse a prohibir el financiamiento del Tesoro. También debe impedir que el Poder Ejecutivo interfiera en las decisiones de política monetaria, cambiaria y regulatoria del Banco Central.
La verdadera independencia no consiste únicamente en cerrar la puerta a la emisión para financiar el déficit fiscal; consiste, además, en construir una institución capaz de tomar decisiones técnicas que considere adecuadas, aun cuando resulten inconvenientes para el gobierno de turno. Ese es, en última instancia, el real desafío de la reforma de la CO.
*El autor es presidente de la Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA)
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