Monotributo, bajo revisión: qué cambios necesita el sistema simplificado

En este inicio de 2021, año incierto en lo social y en lo económico, el monotributo tomó protagonismo dentro de la agenda de temas de la economía cotidiana por dos cuestiones centrales. Una es la actualización (o falta de actualización) de la tabla que define las facturaciones máximas admitidas para ingresar y permanecer en el sistema y para estar en cada categoría; la otra es la del salto a un mundo de costos más elevados y mayor burocracia que implica pasar, por exceder los límites, del régimen simplificado al esquema impositivo general.

Ambas cuestiones están contempladas en el proyecto de ley que en la última jornada de 2020 envió el Poder Ejecutivo al Congreso, y que será tratado en los próximos días, según se anunció. Sobre el primer tema, el de la actualización, la iniciativa con-templa una disposición transitoria para dar respuesta a la situación de incertidumbre provocada para este año por la política oficial; en cuanto a la cuestión del "salto", el proyecto incluye medidas temporales y permanentes, que prometen aliviar el incremento de la carga impositiva que se produce al salir del monotributo.

Pero en esos temas no se agota la lista de revisiones o cambios que necesita el monotributo, que en julio cumplirá 23 años. En eso coinciden funcionarios del Gobierno (que dicen que se trabajará en otras propuestas) y economistas, tributaristas y previsionalistas que estudian el tema.

Concebido a fines de los 90 como una opción para promover la formalización de la economía y como un lugar de paso hacia el sistema impositivo general, el régimen simplifica-do para pequeños contribuyentes se convirtió con los años y por diferentes motivos, en un espacio de permanencia. Los cambios que ya llegaron y los que llegarían en cuanto a las formas del trabajo podrían hacer que se incremente su peso sobre el total de trabajadores registrados. Por eso, gana relevancia el análisis de los sistemas de salud y de jubilación incluidos en el esquema, en cuanto a las prestaciones prometidas, a sus costos y a su financiamiento.

Si se mira la estadística del Sistema Integrado Previsional Argentino, a octubre de 2020 los monotributistas eran 1.664.873 y los de la categoría social, 355.382. En el primer caso, la cifra es un 22,4% superior a la del décimo mes de 2012 (primer año de la serie), en tanto que los monotributistas sociales son un 93,9% más que entonces. En ese período, el número de autónomos cayó 6,6% y el de asalariados del sector privado, 4,4% (en octubre pasado eran 5.795.171). Más allá de los efectos que la pandemia y la cuarentena pueden haber tenido en 2020, en los períodos previos ya se daba la tendencia de una mayor participación de los monotributistas.

Según los parámetros fijados para 2020, el monotributo admite a quienes tienen ingresos anuales de hasta $1.739.493,79 si prestan servicios, y de hasta $2.609.240,69 si se dedican al comercio. Si se aprueba el proyecto de ley, para todo este año las cifras pasarán a $2.353.535,1 y a $3.530.302,65, tras aumentar 35,3%. Ese porcentaje equivale a la suba que tuvo el año pasado la jubilación mínima. Y es el índice incluido en la propuesta legislativa para ser usado como regla excepcional para 2021, ante la situación generada por la falta de vigencia, en 2020, de una fórmula de actualización de haberes (desde 2018, el monotributo se reajusta cada enero según la movilidad jubilatoria del año previo).

Antes de aprobarse por ley, en 2017, ese mecanismo de actualización automática, hubo largos períodos con la tabla del monotributo congelada. En enero de 2010 se salió del límite de $144.000 de facturación anual con el que había nacido el sistema (en el medio hubo cambios y se dispuso la diferenciación por actividad). En ese período, la inflación fue de 229%. Luego, se mantuvieron los topes entre 2010 y agosto de 2013, y entre septiembre de 2013 y diciembre de 2016.

Esas situaciones derivaron, a veces más en la teoría que en la práctica (por las realidades de subfacturación), en un régimen expulsor de contribuyentes; no por su idea original de ser un lugar de transición de la informalidad al sistema regular a partir del crecimiento de la actividad de los contribuyentes, sino por la desactualización de sus variables.

Si los $144.000 del inicio se hubieran actualizado siempre según la inflación del año previo, en 2020 el monotributo habría incluido a quienes facturaban hasta $8,5 millones anuales, en tanto que en 2021 el tope rondaría los $11,6 millones. La estimación se hizo tomando, para el período de 2007 a 2015 (en el que el Indec estuvo políticamente intervenido), los valores del IPC-Congreso.

La pata impositiva

El componente tributario que es parte del pago mensual tiene montos asociados a rangos de ingresos. Según la escala de 2020, en la categoría más baja es de $168,97, cualquiera sea la actividad, y en las más altas es de $6957,96 y de $11.741,58 en servicios y en comercio, respectivamente. Esa cuota reemplaza a Ganancias y al IVA, dos cargas del régimen general.

En permitir determinados créditos fiscales para el cálculo del IVA y ciertas deducciones en Ganancias, están basados varios artículos del proyecto de ley del Poder Ejecutivo referidos a algunos de quienes se hayan excedido de los topes para ser pequeños contribuyentes desde octubre de 2019, y a todos quienes se excedan en el futuro. La referencia al décimo mes de 2019 tiene que ver con que desde ese momento habían quedado suspendidas las acciones sistémicas de control de la AFIP para determinar exclusiones de oficio. En el organismo de recaudación estiman que hoy hay varios miles de monotributistas que, en rigor, deberían ser contribuyentes del sistema general.

Para quienes se excedieron del límite máximo de facturación del sistema en no más de 25%, en caso de aprobarse la ley estará la posibilidad de quedarse en el monotributo, pagando unas sumas especiales vinculadas con el componente impositivo, con el previsional y con el de salud, y abonando la diferencia entre los aportes de la categoría más alta y los que efectivamente se hayan ingresado a partir del mes en el que se superó el tope.

Otras medidas están planteadas para quienes se autoexcluyeron y se anotaron en el sistema de responsables inscriptos. En este caso, si se habían pasado en la facturación en no más de 25%, podrán volver al monotributo sin tener que esperar el plazo de 3 años dispuesto como norma general (si cumplen con los nuevos parámetros), o bien podrán quedarse en el régimen general con beneficios antes no previstos. Los que se fueron habiendo superado el 25% de la facturación tope no podrán volver, pero accederán a una reducción de la carga tributaria del régimen general.

Los que siguen en el monotributo y en algún momento de los últimos 15 meses se excedieron de la facturación permitida en más de 25%, deberán ir al régimen general y, si cumplen con una serie de condiciones, podrán aplicar créditos fiscales en el IVA y deducciones en Ganancias especiales para calcular sus obligaciones. Se prevén, además, medidas específicas para el cálculo de los impuestos a cargo de quienes queden excluidos durante este año.

Y, finalmente, se busca disponer un procedimiento permanente para el traspaso de un régimen a otro, que incluye poder tomar como crédito fiscal, para determinar el IVA, el impuesto facturado en las compras hechas durante los 12 meses previos a la fecha de exclusión o renuncia, y poder deducir de Ganancias el monto de las compras asociadas a la actividad hechas en el mismo período, neto del IVA. El proyecto prevé una medida más para quienes comuniquen la exclusión y se den de alta en el régimen general en el mismo mes o en el mes siguiente al que se produzca el exceso de los parámetros del monotributo: para ellos regirá una reducción del saldo deudor del IVA de 50% en el primer año, de 30% en el segundo, y de 10% en el tercero.

El puente previsto "tiene como aspecto positivo la reducción del monto a pagar de los nuevos responsables de IVA y Ganancias; se evita un salto al abismo, con un efecto significativo en los bolsillos y en la competitividad de los que salen del monotributo", evalúa el tributarista César Litvin, CEO de Lisicki, Litvin & Asociados. Pero hay un costado negativo, agrega, que es la complejidad que para los pequeños contribuyentes significa la liquidación de las obligaciones tributarias en las condiciones previstas.

Para evitar ese impacto administrativo, Litvin propone otra cosa: que haya un esquema intermedio entre el monotributo y el régimen general. "Sería un impuesto optativo y progresivo, con alícuotas de entre 8% y 15% directas sobre los ingresos en concepto de Ganancias e IVA, más el componente de seguridad social", explica.

En un informe de diciembre sobre lineamientos para una reforma del sistema tributario, la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas (que nuclea a los consejos de las 24 jurisdicciones del país) incluyó como un tema a modificar la "transición entre el régimen simplificado y el régimen general", con una propuesta que, se aclara, debería evaluarse en conjunto con cambios en Ganancias. Como los montos a pagar en el monotributo "resultan muy inferiores a los de un contribuyente con similares ingresos que está en el régimen general", el esquema derivó en "una tendencia a intentar permanecer en el régimen mediante el ocultamiento de operaciones o la reducción artificial del monto de las mismas", se advierte. Frente a eso, el documento recuerda que el fisco tiene herramientas de control y facultades para la exclusión de oficio.

Pero, más allá de esos controles, se entiende que la solución de fondo sería prever una continuidad armónica entre las obligaciones de un sistema y del otro. Para el economista Jorge Colina, de Idesa, debería ensamblarse el tope de la última categoría del monotributo con Ganancias, de tal forma que quien pase al esquema general tribute por los montos que superen a la facturación máxima del monotributo, una variable que, así, actuaría como una deducción. La deducción anual de los autónomos en 2020 fue de $371.583,51 como regla general, equivalentes a $30.965 mensuales en promedio (esa cifra se eleva cuando se consideran las deducciones por familiares y gastos).

La cuestión previsional

Durante muchos años se mantuvo un aporte jubilatorio igual para todos los monotributistas que lo pagan (no lo hacen todos, porque quienes son también asalariados, por ejemplo, ya tienen su cobertura prevista). Y en varios períodos, el importe estuvo congelado. A cambio de esa contribución, el sistema promete el pago del haber jubilatorio mínimo. Desde 2017 los montos se diferencian según la categoría y, además, suben una vez por año. En cada escalón se suma un 10% al monto del aporte de la categoría inmediata inferior.

"En el inicio del sistema el aporte era de $33 y el haber mínimo, de $150", describe la abogada previsionalista Ana Britos. La relación era, así, de 22%. ¿Qué pasa hoy? Los pagos representan entre 3,9% y 10% de la jubilación mínima, de $19.035.

Britos propone mirar también otra relación: qué porcentaje del ingreso máximo mensual de cada categoría se destina a este aporte. En la categoría A, la más baja, ese índice es de 4,29% y en la B, de 3,14%. En la categoría más alta para servicios se contribuye con el 1% de la facturación tope, y en la más alta para comercio, con 0,89%. La "progresividad" que parece haber si se mira cuántos pesos se pagan en cada escalón, resulta no ser tal cuando se observa el vínculo del aporte con lo facturado. Cuanto más alta la categoría, menor la tasa.

Un trabajo publicado en 2018 por la OIT sobre trabajadores independientes y la seguridad social, elaborado por Pablo Casalí y otros autores, pone atención en el "desacople" entre las variaciones del aporte y de la prestación prometida. Entre 2002 y 2009, mientras que el haber mínimo subió de $200 a $827, el aporte se mantuvo siempre igual, en $35 mensuales.

Además del salto a la inscripción del IVA y al pago de Ganancias, el más alto aporte en el sistema de autónomos es otro factor que encarece la salida del monotributo. Mientras que los pagos más altos en el sistema simplificado fueron en 2020 de $1452,75 (servicios) y $1933,61 (comercio), en diciembre el pago más bajo de los autónomos (que se actualiza trimestralmente) llegó a $3419,2. La prestación esperada, dice Britos, es la misma: el haber mínimo. "Todo el régimen del monotributo está subsidiado y eso es lógico para las categorías más bajas, pero alguien con $200.000 de ingresos mensuales paga menos de $2000" para la jubilación, cuestiona la abogada. En caso de ser asalariado se le descontaría el 11%, es decir, $22.000, más allá de la contribución del empleador (a cambio, claro, de una prestación futura mucho más alta).

"El punto es que no se puede mantener la idea de que alguien aporte 30 años dentro del monotributo, que nació para ser un paso al régimen general, y reciba una jubilación como si fuera del sistema contributivo", señala el economista Oscar Cetrángolo, profesor e investigador en la UBA y el Conicet, quien considera que el tema debería plantearse en una reforma jubilatoria de fondo. Según afirma, al ser bajos los aportes, podría preverse que quienes pasan por el monotributo tengan una cierta cantidad de años contados como aportados, pero que para acceder a una prestación de carácter contributivo deban ingresarse otros aportes. O bien, agrega, deberían hacerse explícitos los subsidios.

El monotributo surgió con el propósito de reducir la informalidad. Pero la falta de registro y la vulnerabilidad en el cuentapropismo son problemas enormes en la Argentina actual. Frente a esa situación, con mecanismos como el monotributo social o las moratorias por aportes, se dispuso dar el derecho a una prestación llegada la edad jubilatoria, pero sin que existieran a la vez previsiones respecto de lo que eso significará en términos de costos para el sistema.

"Es necesario diseñar un esquema de beneficios contributivos que guarden relación con los aportes, y que no se subsidie a lo que tienen ingresos de un determinado monto para arriba", señala Britos, a la vez que dice que debería repensarse el sistema de autónomos. Pero, admite, es difícil hoy encarar este tipo de reformas.

La cobertura de salud

En el caso del aporte para la obra social, el monto es igual para todos los monotributistas. Y el importe tuvo actualizaciones con mayor frecuencia que el de la jubilación. En 2020 fue de $1041,22 y, si se aprueba el proyecto de ley, este año será de $1408,77.

Más allá de las variaciones que tuvo la cifra y de las tasas de uso de las prestaciones, la observación que se le hace al sistema es que, en su diseño, obliga a las obras sociales a dar el Programa Médico Obligatorio (PMO), cuando lo que se paga está por debajo del costo. Según el último informe de la consultora Prosanity, en julio de 2020 el costo promedio del PMO se ubicó en $2541,53, con lo cual el aporte representa un 40%. En el sistema de dependientes, por el salario mínimo, hoy de $20.587,5, entre el aporte y la contribución el pago es de $1853; por el sueldo promedio (según el Ripte, de unos $65.600), lo abonado es $5904.

Según un trabajo elaborado por Cetrángolo y Ariela Goldschmit, publicado en Alquimias Económicas, la recaudación per cápita promedio general de las obras sociales está algo por arriba del costo del PMO (considerando los aportes de todos los afiliados), pero existe una alta disparidad cuando se mira al interior del universo de estas entidades y, aun considerando los subsidios existentes para garantizar un piso de ingreso per cápita, muchas no llegan al costo estimado del PMO. Hay varios aspectos, se señala, que revelan la necesidad de cambios en el sistema de salud y, entre otros puntos, "resulta imperativo avanzar en la discusión de un PMO racional y de amplio acceso".

Según Colina, "no tiene sentido obligar a dar un PMO" con los aportes vigentes, salvo que se diseñe un plan especial para el monotributo.

La cuestión de la salud es otra de las que está involucrada en el salto al régimen general, en el cual la forma de tener cobertura más allá del sistema público es la contratación de un plan prepago. El mencionado trabajo de la OIT marca otras diferencias entre monotributistas y autónomos. Para los primeros rige el sistema de asignaciones familiares, con pagos por hijos y por ayuda escolar hasta la categoría H, y por hijos con discapacidad hasta la K. En autónomos, esos pagos no están, aunque sí las deducciones por cónyuge y por hijos en Ganancias.

El monotributo nació con la pretensión de ser un camino de la informalidad a un sistema impositivo que es complejo y costoso. En una Argentina con una economía de vaivenes que lleva años sin crecer, el régimen estuvo lejos de ser masivamente ese puente. Las reformas a la ley, pero también otros aspectos de la normativa y de la realidad, determinarán si así seguirá en el futuro, o si algo cambiará.