Política industrial: el debate sobre los efectos de los regímenes de promoción

CÓRDOBA.– A falta de una política industrial consistente y de largo plazo, hace años que en la Argentina se instrumentan promociones, incentivos y regímenes especiales en los distintos niveles de Estado, sin una coordinación. ¿Sirve eso? Los economistas consultados por LA NACION enfatizan que sin una macro ordenada no hay estrategia de desarrollo. Y coinciden en que los instrumentos deben decidirse de manera conjunta, evaluando si se justifican y que, después, deben medirse sus efectos.

En el proyecto de Presupuesto 2023, el Poder Ejecutivo incluyó un cuadro con todos los regímenes de promoción a revisar, con exenciones fiscales y esquemas tributarios diferenciados incluidos. Hay dos regímenes a los que se hace referencia habitualmente: el de Tierra del Fuego y el de la industria textil. El primero surgió para intentar poblar el territorio y se fue prorrogando. La última prórroga se aprobó en octubre último y llevó la vigencia a 2038.

La iniciativa del Presupuesto 2023 indica que Nación dejaría de recaudar $519.720 millones, equivalentes a 0,35% del PBI ($236.300 millones por la liberación del IVA compra y venta, $ 88.571 millones por la exención de Ganancias, $91.873 millones por la de derechos de importación, y $102.941 millones por la alícuota reducida de impuestos internos sobre productos electrónicos).

El régimen textil, que incluye al sector del calzado, fue creado a comienzos de 2021 y abarca a La Rioja y Catamarca; convive con el de Promoción de Generación de Empleo en el Norte Grande, que prevé la reducción de contribuciones patronales por nuevos empleados hasta diciembre de 2023. La Fundación Pro Tejer pide ahora extenderlo hasta 2026, además de la actualización periódica de los aportes no reembolsables (ANR).

Marcelo Capello, economista del Ieral, describe que la Argentina encuentra recurrentemente cuellos de botella en las reservas internacionales del Banco Central por dos razones principales: el sesgo antiexportador generado por las políticas públicas, y la salida de capitales por la desconfianza y la incertidumbre que predominan en la Argentina.

El sesgo antiexportador, dice, es provocado por varios factores, como la presión impositiva, los problemas de infraestructura, el exceso de regulaciones, las medidas que restringen o dificultan las operaciones y el encarecimiento de la importación.

En ese contexto, hay planes de promoción de regiones, sectores o actividades que “ayudan también a agravar ese sesgo”. Para Capello, en esa línea está el sistema fueguino, que incentiva la fabricación de ciertos artículos electrónicos “encareciendo artificial y excesivamente los productos importados o fabricados en otras provincias”.

Entre las novedades de este año, al final del primer trimestre, Newsan anunció que comenzó a producir celulares Noblex con la meta de llegar a 200.000 unidades por año en su fábrica de Ushuaia. A mediados de agosto, Etercor-Solnik (distribuidor oficial de Xiaomi en la Argentina) empezó a producir el modelo Redmi Note 11 en esa ciudad; invirtió $600 millones en una primera etapa y, luego prevé agregar $1500 millones.

El régimen fueguino –nacido en los años 70 por razones geopolíticas– cuesta cada año, en términos de recursos fiscales, el equivalente al gasto en vivienda y urbanismo de la Nación en todo el país. “Efectivamente, se desarrolló esa industria que sustituye importaciones, pero prácticamente no exporta”, dice Capello.

Las exportaciones manufactureras per cápita en los últimos años equivalen al 40% de lo que eran hace 12 años: “El fueguino no exporta porque es un régimen que se pensó solo para sustituir importaciones; sus productos resultan caros para el mercado internacional, porque tiene costos de producción de los más altos del país”, dice el economista.

Agrega que los consumidores y las empresas locales pagan más por los electrónicos. “Afecta negativamente la productividad media de la población y la economía argentina, porque se pagan más caros (o son de menor calidad) las notebooks, los celulares y otros productos importantes”, resume. Eliminar el régimen provocaría un shock, por lo que la vía es una “reducción gradual, que implique ir compensando con inversiones y con otras políticas”, concluye Capello.

El economista Bernardo Kosacoff recuerda que, a medida que pasaron los años, la promoción se usó para un objetivo diferente al original. En materia industrial, los resultados son heterogéneos. Hay empresas que “avanzaron”, pero, dice, los incentivos son para “ensamblar”, con “altos costos de transporte y de todo tipo”.

Coincide con ese análisis Gastón Utrera, presidente de la consultora Economic Trends, que ubica al régimen fueguino en el extremo “más polémico y con menos sustento”, porque, dice, “no tiene sentido armar electrodomésticos” que deben recorrer miles de kilómetros para llegar a los centros de consumo. Según afirma, esa política debería direccionarse a sectores basados en recursos naturales y con potencial.

Necesidad de coordinación

Sin consistencia macro no hay estrategia de desarrollo, enfatiza Kosacoff, quien dice que el caso argentino es “dramático” e insiste en que, antes de establecer promociones puntuales, se debe evaluar y mirar en forma conjunta cada instrumento: “No tiene que actuar cada nivel del Estado por su cuenta; hay que medir la eficiencia y hacer un trabajo institucional público-privado para determinar si se justifica”. En el país hay políticas que se superponen, agencias distintas que tienen planes parecidos. “Hacer una política pública es evaluar, innovar, impulsar el agregado de valor y no solo transferir recursos”, sintetiza.

Desde la Unión Industrial Argentina (UIA), el economista Diego Coatz plantea que “siempre” se requiere de una política productiva “general, por sectores y federal”. Añade: “No hay capacidad de desarrollarnos sin esa política, más en la nueva configuración mundial”. Agrega que los diferentes niveles estatales deben “articular” acciones; que las decisiones deben ser “de Estado y no de gobierno” y tener alcance integral. “Lo primero a atender es la macro, para ganar competitividad, con reglas de comercio, una política externa y cierta estandarización y simplificación tributaria”, dice.

“Hay que concentrarse en políticas transversales que ordenen, más que en pensar en cuestiones puntuales de incentivos que generan, tal vez, más distorsiones. Hay que distinguir; no todo es lo mismo”, apunta Utrera. Como contracara del régimen fueguino menciona la ley de Economía del Conocimiento, que se derivó de la ley del software. Para Utrera, la pregunta debe ser si tenemos potencial sin promoción. Y responde: “Sí, pero podemos acelerar el desarrollo y hay que medir los resultados”, dice.

Coatz comparte la idea; acentúa que muchas veces las leyes requieren una actualización, pero advierte que las promociones deberían tener fecha de finalización. “En países como el nuestro, terminan siendo regímenes que quedan escindidos de la política tributaria macro”, advierte.

¿Qué y cómo hacer en la Argentina hasta que se resuelva la macro? Para Capello, en un país con dificultades para generar divisas exportando, la prioridad debería ser asegurar la competitividad para esos sectores y sustituir “genuinamente” importaciones. El régimen fueguino, dice, debe ser “desmantelado gradualmente, con mayor rapidez para los productos que más perjudican la competitividad”. Y deberían instrumentarse políticas que ayuden a generar o a consolidar actividades para las que hay ventajas competitivas.

Hay consenso entre las fuentes en que los privados reclaman baja de impuestos a falta de mejores ideas.

El régimen automotor que el país tiene con Brasil en el marco del Mercosur surgió para pasar del comercio administrado al libre comercio. “Nació antes que el bloque, como un diseño de complementación –describe Kosacoff–. Se convirtió en más global y tiene luces y sombras”. Coatz añade que no existen “manuales de desarrollo de políticas productivas”, pero que sin esas políticas “no hay país que salga adelante”.

Por el debate en torno a que los precios de los productos textiles y del calzado, que están protegidos, subieron 118% en el último año, al mes de septiembre y según el Indec, en ProTejer argumentan que el aumento del dólar y de los costos son la clave. Su presidente, Luciano Galfione, agrega que el precio de la indumentaria que mide el IPC tiene “poco que ver” con la producción nacional. “Es esencialmente ropa importada, porque se basa fuertemente en indumentaria de shoppings y, justamente, todo lo importado es lo que más ha aumentado por las restricciones al acceso de divisas”, apunta. Las importaciones hay que financiarlas a 180 días de nacionalizadas, lo que implica un costo directo del 35% en dólares, que va al precio final.

Subraya que, ante la escasez de divisas, se debería priorizar el abastecimiento de materias primas básicas que no se fabrican en el país. Dice: “Eso permitiría ahorrar divisas y, además, anclar precios de semielaborados a dólar oficial. Y potenciaría mucho más la producción nacional y el trabajo argentino”.