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A 30 años de la cláusula ambiental de la Constitución Nacional
Estamos atravesando el trigésimo aniversario de la reforma de la Constitución Nacional y de su cláusula ambiental. Es entonces buen momento para ensayar una mirada retrospectiva, a modo de balance y prognosis.
El texto originario -dada la época en que fue sancionado- no incluyó la problemática ni en 1853 ni en su reforma temprana de 1860 con la incorporación de Buenos Aires. A pesar de ello, la Corte Suprema, en la emblemática sentencia “Saladeristas Podestá” del 14 de mayo de 1887 lo ingresó dentro del concepto de “salud pública” (“Nadie puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pública con el uso que haga de su propiedad, y especialmente con el ejercicio de una profesión o industria”).
Llegando a 1994, los vientos que soplaban desde la Convención de Río de 1992 empujaron la inclusión, sumado a las reformas constitucionales latinoamericanas y las provinciales de “los ochentas” (San Juan de 1986, Santiago del Estero de 1986, La Rioja de 1986, Córdoba de 1987, San Luis, de 1987 Jujuy de 1986 entre otras) que incluyeron el tema.
En Santa Fe, en el marco de la Convención Nacional Constituyente, la adopción de una cláusula ambiental era uno de los “temas habilitados” por la Ley 24309 de necesidad de reforma. El debate sucedió en el seno de la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías. De los temas que admitían discusión fue el punto que mereció mayor cantidad de proyectos. Se emitieron varios despachos: el de mayoría, suscripto por los convencionales del Partido Justicialista, la Unión Cívica Radical, el Frente Grande y la Unión del Centro Democrático, esta última en disidencia parcial. Los dictámenes en minoría pertenecieron a Alberto Natale, a convencionales de partidos provinciales y otro al Modin de Aldo Rico. Finalmente se incluyó la nueva norma en el artículo 41 de la Constitución Nacional.
En su contenido, el artículo se divide en cuatro párrafos. El primero regla el derecho-deber al ambiente en el marco del desarrollo sostenible, que es el gran proyecto de la reforma. Volveremos sobre este punto. En cuanto al reconocimiento del derecho a un ambiente sano constituye un hito en la evolución del constitucionalismo en tanto significa la creación de una nueva generación de derechos, conocidos bajo la denominación de derechos de tercera generación o de incidencia colectiva, que apuntan a la protección de intereses difusos, o sea, compartidos por un número indeterminado de personas Agrega este primer párrafo la figura del daño ambiental y su consecuencia: la obligación de recomponer, que significa prevalentemente prevenir y reestablecer las cosas al estado anterior y subsidiariamente en caso de que esto sea imposible, indemnizar a un fondo público (Fondo de Compensación Ambiental). Todos estos aspectos han sido desarrollados en por la Ley 25675 general del ambiente y el Código Civil y Comercial.
El segundo párrafo se ocupa de las obligaciones de las autoridades enumerando una serie de mandatos que en definitiva -como una suerte de panoplia- rigen a todos los poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) de todos los órdenes jurídicos (Nación, provincias, municipios). Primero la obligación de proteger el derecho, segundo “la utilización racional de los recursos naturales”, aspecto que se vincula con el reconocimiento del dominio originario de los mismos en favor de las provincias en el segundo párrafo del art. 124. Aquí la norma se adapta a nuestra actualidad, y nos recuerda el consenso que nos hemos dado como sociedad, que implica una visión en el marco del desarrollo sostenible, donde los recursos naturales deben servir para satisfacer las necesidades de la generación presente pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.
También se enumera la “preservación” “del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica” lo que implica el reconocimiento y la necesidad de contar con una política en materia de áreas naturales protegidas y de parques nacionales, aspecto sobre el que la Argentina puede golpearse el pecho, por la histórica tarea de la Administración de Parques Nacionales. Finalmente, la “información y educación ambientales” que han empujado la sanción de leyes específicas referidas a dichos temas (Leyes 25831 y 27621 respectivamente).
El tercer párrafo se refiere al modo de legislar la protección del ambiente donde corresponde a la Nación dictar las normas mínimas y uniformes para todo el país dejando a las provincias las necesarias para complementarlas, es decir, disponiendo un nivel tuitivo más alto, considerando las particularidades autónomas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Finalmente, el cuarto párrafo dispone la prohibición de ingreso de residuos peligrosos y radiactivos al territorio nacional, en un texto que tuvo como base el Convenio de Basilea sobre transporte de residuos peligrosos, y que es una vieja lucha ambientalista producto de proyectos para instalar basureros nucleares en la Patagonia.
Desde 1994 a la fecha varias cosas sucedieron para que este artículo tuviera vida. La primera fue en 2002, con la sanción de la Ley 25.675 General del Ambiente que tomando como base la incipiente jurisprudencia del interior del país desarrolla varios aspectos de la norma. Y en segundo lugar, el trabajo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La prueba más importante la encontramos en el leading case “Mendoza Beatriz” del 20 de junio de 2006 por la contaminación del Riachuelo, donde se considera al ambiente como “bien de incidencia colectiva”, de “uso común”, “indivisible” “tutelado de una manera no disponible por las partes”, respecto del que “primero corresponde la prevención, luego la recomposición y, en ausencia de toda posibilidad, el resarcimiento”. Le siguieron muchas resoluciones apuntalando la matriz colectiva del derecho. Hoy la agenda de la Corte ha comenzado a tejer una doctrina que pone foco en los confines del derecho ambiental, es decir, ponderando los derechos individuales potencialmente afectados con la protección del entorno. Esto no significa una mengua en la potencia del artículo 41 CN sino todo lo contrario: una etapa de adultez que permite legitimar su protección en un modelo que pretende armonizar la variable social con la económica y la ambiental. En ese sentido se pueden verificar los precedentes “Barrick” (4/6/2019), “Coihue” (18/11/2021), “Apen Aike” (18/11/2021) y “Mercau” (20/2/2024).
Si consideramos el texto actualizado a los tiempos que corren, toda la Constitución Nacional puede verse como el proyecto del desarrollo sostenible, que pretende armonizar la variable económica con la social y la ambiental, prohibiendo anulaciones mutuas. La palabra desarrollo, se emplea en siete ocasiones (artículos 41; 75 incisos 17 y 19 - 3 veces; 124 y 125) y parece ser el nuevo nombre del progreso, que sólo aparece una vez (artículo 75 inciso 19). Emparentada a este término están las palabras prosperidad (preámbulo y artículo 75 inciso 18 CN) y crecimiento (artículo 75 inciso 19). El desarrollo humano sostenible es el concepto central del artículo 41, donde el constituyente hace un puente con el histórico “preámbulo” cuando refería “promover el bienestar general”. Se pretende un Estado ambiental de derecho que amalgame aquel de base liberal de 1853 pasando por el de Bienestar de 1949 pero promoviendo aquí una síntesis. En este proyecto la naturaleza es un bien en sí mismo, que debe ser tutelado con la misma intensidad que las actividades productivas, que deben ser sostenibles. Las autoridades tienen el deber de proveer a la protección del ambiente, incluyendo la utilización racional de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
En la tarea hay casilleros para completar. En la legislación nacional -de presupuestos mínimos- se requiere una visión estratégica que regule los cinco sistemas (aire, agua, suelo, flora y fauna), los procedimientos de evaluación ambiental (incluyendo la evaluación de impacto como la evaluación ambiental estratégica), un desarrollo sobre los instrumentos económicos, los delitos ambientales para no quedar pasivos ante las conductas más desaprensivas con el mandato del constituyente, entre otros temas.
La visión de los convencionales es la de un proyecto de desarrollo humano sostenible, que cobra vida hoy. Dicho modelo descarta extremos, tanto por derecha como por izquierda, evadiendo un desarrollo sólo económico, pero también descartando protecciones extremas que comporten ablación de la propiedad privada o prohibición de actividades productivas. El desafío será armonizar estos contenidos y lograr el mandato que a treinta años de la Convención de Santa Fe, nos sigue interpelando.
Abogado, Master en derecho ambiental por la Universidad del País Vasco, Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Director del área jurídica de Aves Argentinas, Asociación Ornitológica del Plata
