Abrazarse a una responsabilidadfiscal duradera

Menos de tres meses después de aprobado el acuerdo con el FMI reaparecieron las dudas sobre el futuro económico de la Argentina, algo casi inédito para un programa con apoyo del Fondo Monetario. En un contexto volátil, con mejoras en los últimos días, las dudas se manifestaron en fuertes caídas de las acciones y los bonos nacionales (suba del riesgo país) y en una pérdida de hasta el 30% del valor del peso en un mes. El Gobierno decidió reprogramar las metas fiscales, reducir a cero el déficit primario (sin intereses) en 2019 y, sobre esa base, renegociar con el FMI, al menos, el calendario de desembolsos del programa. El problema surgido no es solo del Gobierno, sino también de toda la dirigencia de la Argentina, porque están en juego los niveles de vida de millones de personas, muy especialmente de los más vulnerables. No hay margen para distraídos.

El contexto mundial es poco favorable a los países emergentes, pero la Argentina ha sido la más castigada, aún más que Turquía. Nos condenan los incumplimientos reiterados, originados en intentar y promover, también desde el Estado, vivir por encima de nuestras posibilidades, con escaso ahorro; la inflación y el déficit fiscal crónicos, causantes de una economía bimonetaria sin sistema financiero significativo en pesos; un gasto público excesivo y de muy baja productividad, y una elevada presión tributaria, de pésima calidad. También, una gran evasión fiscal, debida no solo a la presión tributaria -también fue grande cuando la presión era baja-, sino también a la liviandad o inexistencia de las sanciones. Una buena síntesis de estos comportamientos es la de Luis A. Romero: "Del Estado, todo; al fisco, nada". Hacemos cola para pedirle al Estado una infinidad de cosas, pero a la hora de pagar impuestos evadimos en promedio un 40%. Aunque estos comportamientos están arraigados en buena parte de la sociedad, la responsabilidad principal de ellos se debe a los más pudientes, o porque su evasión es más dañina por su monto o porque vivir con habitualidad por encima de sus medios no ha estado al alcance de los demás. Pudientes, digo, en la economía, en la sociedad o en la política. Todos estos síntomas constituyen el núcleo del populismo, practicado en la Argentina por gobiernos militares y por gobiernos democráticos de diverso cuño.

Ahora se presenta una nueva oportunidad para desandar, al menos, parte de este camino nefasto. Pero tanto en el exterior como en el país se reclaman o esperan señales duraderas de nuestra disposición a cambiar. Son muy bienvenidos los avances en la negociación con los gobernadores para acordar el presupuesto 2019, que en pocos días debe presentarse al Congreso. Es esencial para el país, no solo para el Gobierno, lograr como mínimo que la oposición no impida contar rápidamente con la "ley de leyes". Pero esto podría resultar insuficiente. Son cada vez más los que se preguntan, aquí y en el exterior, qué pasará a partir del 10 de diciembre del año próximo. Cierto es que antes de esa fecha debería aprobarse el presupuesto para 2020. Pero para aplacar la desconfianza externa e interna en el futuro de la Argentina, y para lograr cuanto antes una reactivación de la economía, se necesitan respuestas más completas y rápidas.

La actual es la sexta crisis grave que supimos conseguir en poco más de 40 años, y la crónica irresponsabilidad fiscal ha sido la causa principal de todas ellas, especialmente de su gravedad. Así parecía habérselo entendido en 2004, cuando el Congreso votó, por iniciativa del Ejecutivo, una ley de responsabilidad fiscal (25.917) cuyo espíritu se incumplió y fue suspendida en 2011. No sorprende, pero es contradictorio, que haya seguido funcionando el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, creado por la misma ley. En su artículo 8, esa norma limitaba el aumento presupuestado del gasto público primario (sin intereses) en los tres niveles de gobierno, al aumento nominal del producto bruto interno previsto oficialmente. Entre las trampas y trampitas ocultas en la ley sobresalía el hecho de limitarse el gasto presupuestado, dado que, desde el nacimiento de la ley, se encontró la vuelta para autorizar casi automáticamente a los poderes ejecutivos a gastar más si se recaudaba más. Así fue como, entre 2004 y 2015, el gasto público consolidado de los tres niveles de gobierno explotó de 25% a 40,9%, sin incluir obras sociales.

Esta fue la clave de la bomba que el gobierno anterior dejó no solo al actual, sino al país, especialmente a sus habitantes más pobres, a quienes las crisis golpean más, y a las generaciones futuras. Tamaños síntomas evidencian el serio error del gobierno del presidente Macri de no haber mostrado la situación a los ciudadanos, de entrada y claramente, explicando que había por delante un camino posible, pero largo y difícil. Otra falencia de la ley 25.917 fue que, a diferencia de otros países, Brasil sin ir más lejos, no preveía sanciones para los funcionarios que la incumplieran. Las sanciones incluidas caían en cabeza del Estado incumplidor y se limitaban a publicarlas y, eventualmente, a limitar sus posibilidades de endeudarse.

Cuando se anunció, a fines de 2017, que se acordaría y votaría una reforma de la ley vigente, renacieron las esperanzas de lograr un mejor régimen de responsabilidad fiscal. Pero, una vez sancionada a fines de ese año, la ley 27.428 defraudó las expectativas. Hubo algunos avances, tales como limitar el aumento del gasto público primario al incremento de los precios al consumidor, de modo tal que, en un contexto de crecimiento, se posibilitaba reducir gradualmente el peso del Estado en la economía. En materia de sanciones, la ley no innovó gran cosa, perdiéndose así, de nuevo, la oportunidad de incluir sanciones a los funcionarios públicos responsables. Cabe recordar que, mediante un juicio que sembró serias dudas, la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, fue destituida por el Congreso por maquillar resultados fiscales, algo previsto en las leyes.

La nueva norma debería incluir límites al gasto público, la presión tributaria, los déficits y la deuda, relacionados entre sí. Dado que la reforma impositiva de 2017 quedó en suspenso, hay que incluir la eliminación gradual de impuestos anticrecimiento, incluidos los tributos a las exportaciones, porque, de lo contrario, no habrá desarrollo y ninguna meta fiscal podrá sostenerse. El concepto de "responsabilidad fiscal" debe ampliarse, incluyendo el aumento de la productividad del sector público, bajísima en la Argentina, con metas concretas y obligatorias. No deben faltar, tampoco, cláusulas de protección de los programas sociales. También es importante recrear un fondo de ahorro público, fracasado en la década pasada, en parte pensando en el afianzamiento de recursos naturales no renovables, como los de Vaca Muerta u otros. En fin, para aumentar las chances de que la ley se cumpla debe haber penalidades a los funcionarios y responsables políticos de su incumplimiento, incluyendo fraguar la información.

El principal interrogante que plantea esta propuesta es si el peronismo cooperaría o no en ella. Desde la especulación electoral habría dudas, porque una ley así ayudaría mucho a reactivar la economía, pero también al fortalecimiento del Gobierno. Tal es el principal dilema que, con proyecto o sin él, el peronismo debe decidir. Seguir abrazado a las recetas que marcaron un pasado infausto para la Argentina, o modernizarse y hacer, por ahora, una oposición que ayude a las mayorías de la Argentina.

Economista y sociólogo, miembro de la Academia Nacional de Ciencias Económicas

Por Juan J. Llach

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