Aprobar sin debatir: el costo institucional de las leyes apuradas

Varias leyes de fondo aprobadas durante el kirchnerismo, o que se discuten ahora en el Congreso, no pasaron por el ejercicio del debate, o fueron objeto de discusiones escenificadas que, en rigor, sólo permitieron mínimas modificaciones a los proyectos originales. Mientras la respuesta de muchos candidatos de la oposición es la promesa de derogar en el futuro los puntos conflictivos de esas normas, ¿cuál es el precio que se paga por aprobar leyes sin intercambio, negociación ni acuerdo?
Laura Zommer
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23 de noviembre de 2014  

Crédito: Martín Balcalá

La actual lógica kirchnerista de ejercer el poder es conocida: el Gobierno, con la mayoría que le dan los votos y ostenta en el Congreso, aprueba leyes clave con nulo o poco debate y sin buscar consensuar cambios de fondo con nadie.

La sanción del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación y, probablemente, la de un nuevo Código Procesal Penal de la Nación que impulsa el Gobierno, tendrán impacto directo en la vida de millones de personas. ¿Cómo no tenerlo si definen una renovada configuración de la familia y una forma distinta de investigar los crímenes, por citar sólo un aspecto de cada norma? Son leyes, igual que la de telecomunicaciones "Argentina Digital" -que el oficialismo también planea aprobar en las próximas semanas-, que producen modificaciones bien reales y palpables y que, por diversas razones, no cuentan con el aval de los principales partidos de la oposición. Años anteriores habían sido la ley de reforma del Consejo de la Magistratura o la llamada ley de "democratización del Poder Judicial".

Ante el ninguneo, representantes de la oposición, entre ellos Sergio Massa (Frente Renovador), Federico Pinedo (PRO) y los líderes de FAUNEN, Hermes Binner, Julio Cobos y Ernesto Sanz, prometieron revisar o directamente derogar algunas leyes votadas por el Congreso durante el kirchnerismo en caso de que sus partidos lleguen al poder en 2015.

¿Es esta una mera amenaza, una chicana política o una respuesta lógica frente al poco diálogo que caracteriza al kirchnerismo cuando tiene mayoría en el Congreso? ¿Qué pasa con la calidad de las leyes y de las políticas cuando se hacen unilateralmente, o solo consideran y tienen en cuenta la voluntad de la mayoría? ¿Qué ocurre cuando domina esta dinámica de todo o nada con la continuidad necesaria en las políticas públicas? ¿Qué costo institucional y social tienen estas formas de comportarse?

Discusiones de ficción

En un artículo titulado "Un debate de ficción en el Congreso", el jurista y sociólogo Roberto Gargarella advirtió sobre las consecuencias de esta forma de pensar y protagonizar el sistema democrático. "El oficialismo asumió que no tenía la obligación de discutir nada con la oposición y actuó en consecuencia, desconociendo las exigencias que establece la Constitución al respecto. Y, para ello, debió vaciar de contenido las numerosas disposiciones constitucionales existentes", escribió el profesor de las Universidades de Buenos Aires (UBA) y Torcuato Di Tella.

Las normas de nuestra Constitución que refieren a la obligación de debate son numerosas, afirma Gargarella. Menciona el artículo 78, que sostiene que "aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara" y aun asumiendo una lectura muy modesta del texto constitucional, no puede leerse "sanción definitiva" donde dice "discusión". Y el artículo 83, que dice que si un proyecto es "desechado en el todo o en parte" por el Poder Ejecutivo, el texto "vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen", en donde "ésta lo discute de nuevo". Y otra vez: aun desde una postura muy poco exigente en cuanto a lo que el artículo pide, no puede interpretarse que se habla de la mera "aprobación", cuando su texto exige que se "discuta de nuevo".

De modo similar, nuestra práctica constitucional incorporó exigencias de debate como las establecidas por el Convenio 169 de la OIT (y ratificadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos), en lo relativo a la participación y consulta previa a los grupos indígenas, en los asuntos que directamente los afecten. "Lamentablemente, estas exigencias también resultaron habitualmente violentadas por el oficialismo (por caso, frente a la reciente reforma del Código Civil), poniendo una vez más en crisis la validez legal de las iniciativas aprobadas", protesta Gargarella.

Para Martín Böhmer, profesor de la UBA y la Universidad de San Andrés e investigador de CIPPEC, la falta de deliberación democrática no solo acarrea un problema moral y de igualdad, sino también uno de eficacia. "Más deliberación supone más información y más argumentos para decidir mejor -explica Böhmer-. Si no, estás decidiendo elitista y neciamente porque, a lo mejor, hay un argumento (o varios) que te perdiste. Esta manera de legislar afecta la igualdad. Porque en una democracia todos tienen derecho a hablar y ser escuchados y ahí aparecen realmente "las otras voces" de las que tanto habla el Gobierno cuando le resulta funcional, como en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, por ejemplo".

Por último, Böhmer agrega que la deliberación tiene que ver con la eficacia, porque cuanta más gente esté incluida en el debate, más te obedece, como sostiene Tom Tyter en su libro Why people obey the law (Por qué la gente obedece las leyes). "La autoridad autoritaria lo que recibe es la desobediencia. Una persona que no escucha a nadie, que destrata, excluye y después de todo eso espera que la gente lo obedezca, no parece estar haciendo lo mejor que puede".

"¿El kirchnerismo quiere que se cumplan sus leyes o quiere otra cosa?", se pregunta Böhmer, que luego recomienda: "Si querés que la gente cumpla, necesitás su consentimiento y, en democracia, eso se logra hablando. Para el kirchnerismo, igual que para el extremismo rousseauniano, la única fuente de soberanía es el voto. Sin embargo, también lo son los derechos y los acuerdos, que deben actualizarse en el tiempo. El modelo de esto se vota sin cambiar una coma no sirve porque, como decía Carlos Nino, es inmoral pero también ineficiente, porque no te obedecen".

Diego Hernán Armesto, profesor de Derecho Constitucional de la UBA y asesor del Congreso, agrega algunos datos: "De las 41 reuniones totales de los últimos tres años en la Cámara de Diputados podemos contabilizar 20 sesiones especiales, 12 ordinarias, 2 informativas y 7 en minoría. Durante el período 130° (2012) se llevaron a cabo 18 reuniones: 11 sesiones especiales y 7 ordinarias; en el período 131° (2013) hubo un total de 12 reuniones: 6 especiales, 4 ordinarias y 2 manifestaciones en minoría; y en el 132° (2014) hubo tan sólo 11 reuniones: 3 especiales, 2 informativas, 1 ordinaria y 5 manifestaciones en minoría".

Las sesiones ordinarias, precisa Armesto, son aquellas que se celebran en las horas y días establecidos por el cuerpo; las informativas son donde el Jefe de Gabinete se presenta ante alguna de las Cámaras con el fin de brindar su informe; las sesiones en minoría tienen lugar cuando fracasa una sesión especial -en ellas, el presidente autoriza las expresiones en minoría-; y, finalmente, las sesiones especiales son aquellas que se celebren fuera del horario y día establecidos, por resolución de cada Cámara, a petición del Poder Ejecutivo, o por un número no inferior a diez diputados, dirigida por escrito al presidente y debiendo expresarse en todos los casos el objeto de la convocatoria.

"La mayoría reinante en la Cámara de Diputados ha hecho uso de las sesiones especiales como una herramienta eficaz para imponer la agenda del Poder Ejecutivo. Las razones son claras: este tipo de reuniones no permite "salirse" de lo establecido en la citación, es decir que no existe posibilidad alguna de plantear otro tema más que aquel por el cual se ha convocado dicha sesión. Entre los temas que se han tratado en este tipo de sesiones podemos mencionar la reforma de la carta orgánica del BCRA, la firma del Convenio entre Argentina y Repsol S.A., el traspaso de los subtes y la Declaración de Utilidad Pública de la Compañía de Valores Sudamericana (Ciccone)", enumera Armesto.

Alvaro Herrero, presidente del Laboratorio de Políticas Públicas y doctor en Ciencia Política de Universidad de Oxford, justifica, en cierto modo, la postura que adoptó la oposición. "Esta dinámica en la que la oposición propone derogar todo es una respuesta a la ausencia de diálogo político en el Congreso. El Gobierno propone leyes que en muchos casos generan cambios estructurales, como el Código Civil, y esas leyes no son discutidas realmente entre las diferentes fuerzas políticas. No hay, por parte del Gobierno, ninguna vocación de establecer un diálogo político ni de establecer una legitimidad amplia para estas leyes. Desde el punto de vista de la legalidad, es lo mismo votar las leyes a libro cerrado como que la oposición plantee derogarlas. Son respuestas equivalentes. Pero esto genera un deterioro del diálogo político y de la calidad institucional. Las grandes leyes que han sido impuestas, cuando cambia la mayoría, pierden legitimidad. Y eso te lleva a una espiral muy negativa, de revisar continuamente el sistema".

Lógica perversa

Un buen ejemplo de esta lógica perversa, señala Herrero, es la creación y funcionamiento del Consejo de la Magistratura, que se remonta a la etapa temprana del kirchnerismo, aunque va hasta la reforma constitucional de 1994. El Consejo fue impuesto por el radicalismo y resistido por el menemismo y los jueces. Si hubiera habido un buen acuerdo político sobre cómo designar jueces, funcionaría muy diferente. Esta forma de administrar el poder ofrece instituciones más débiles, que se revisan constantemente y que tiene efectos sobre la realidad, porque afectás la calidad de las instituciones y no tenés políticas de largo plazo".

Días atrás, el sociólogo Horacio González, representante del colectivo Carta Abierta, minimizó y ridiculizó la preocupación por el debate legislativo que Gargarella y algunos sostienen. Asoció tales angustias políticas con la "lógica" y la "tradición" de "las derechas". "Resulta molesta la necesidad que impone este tiempo, que exige que presentemos, luego de cada argumento, un certificado avalando nuestra disposición a mirar al mundo desde el punto de vista de los más sacrificados. En todo caso, quienes enfáticamente defendemos la deliberación inclusiva, lo hacemos -justamente- bajo la convicción de que su falta genera problemas graves, que poco tienen que ver con el dejar de parecernos a caballeritos ingleses, discutiendo en torno al té de las cinco de la tarde sobre las reglas del hockey. Nos mueven problemas algo más argentinos: problemas brutales, que las recientes disputas sobre los Códigos Civil, Penal o Procesal simplemente han ratificado. Para decirlo en breve: la ausencia del debate democrático no sólo es contraria a lo que la Constitución exige, sino que viene siempre de la mano de una renovada influencia de intereses particulares (no populares precisamente) en la forja de las leyes que van a regir sobre todos. Tómese el ejemplo del Código Civil: cuando se cerró el debate público en su torno, se quitaron derechos ya incluidos, que incomodaban a las empresas mineras; y se incluyeron prerrogativas que habían sido excluidas, favorables a quienes lucran con el trabajo precario. En la oscuridad, se le arrancaron las cláusulas sobre responsabilidad de los funcionarios públicos (favoreciendo la alianza -tan de estos años-- entre agentes del gobierno y el empresariado corrupto); y se introdujeron cambios en materia de propiedad exclusivamente orientados a asegurar los intereses de los mejor situados (countries, tiempo compartido). No se dedicó un solo instante, en cambio, a reparar los padecimientos de los sacrificados (vivienda precaria, desalojos forzosos, falta de agua)", denuncia Gargarella.

En definitiva, concluye el jurista, "la ausencia de debate ayuda a que ganen los de siempre, amparados por el secreto, y ayudados por su poder de influencia. El final que nos reserva este tiempo es, sin embargo, todavía más triste: en casos como el citado, entre tantos otros (legislación anti-extranjeros; fiscalías sin control popular; endurecimiento irracional de la prisión preventiva) se trabaja contra los más débiles, pero se lo hace en su nombre, invocando -con sentida emoción- cada uno de los derechos que se les niega".

Nicolás Cherny, coautor junto con Marcos Novaro y Alejandro Bonvecchi del libro Los límites de la voluntad, que analiza el período político de 2002-2012, dice que de acuerdo con su investigación, los gobiernos son más propensos a buscar consensos cuando son más débiles. Y, justamente, los dos períodos en los que el kirchnerismo estuvo más débil, no tenía mayoría en el Congreso y necesitó buscar aliados (2003-2005 y luego de perder las elecciones de 2009), mejoró la calidad de las leyes y las políticas. Cherny coincide en cierto modo con Herrero respecto de que no es deseable aunque sí entendible la postura de la oposición: "El kirchnerismo acusa a la oposición de ser una máquina de obstruir, pero no es una máquina de obstruir sino de obstruir una mirada unilateral, lo cual es esperable".

"La teoría dice que si uno está necesitado de incluir a más actores, esa política se enriquece, está más filtrada y tiene más controles. El punto de inflexión fue la Ley de administración financiera en 2006, después de que el kircherismo ganara la mayoría en 2005. El Presidente ya no necesita el Congreso para hacer cambios en el Presupuesto y por ende pierde peso a favor de la Presidencia. Cuando pierde las elecciones en 2009, se vuelve a buscar consensos y, ya a partir de 2011, el Gobierno tiene mayoría propia y no tiene incentivos para buscar apoyos y las iniciativas son unilaterales y la oposición hace una oposición externa. Hay mucha menos deliberación, negociación e inclusión. En períodos en el que el Presidente no necesita salir a buscar consenso ni debatir, las políticas y las leyes están demasiado alineadas con la preferencia de un solo actor, entonces está menos controlada porque tiene menos puntos de vista y son de menor calidad.

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