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Atrapados sin salida: el laberinto de la burocracia
Además del malhumor social que despiertan, las trabas y dilaciones de la administración pública generan pérdidas económicas y abren oportunidades para la corrupción
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No en vano la incisiva Mafalda bautizó como Burocracia a su tortuga. Y Asterix y Obelix -en el episodio "Las doce pruebas de Asterix"- casi pierden la conquista de Roma cuando les encomiendan conseguir el formulario "A 38" en la oficina "La Casa que Vuelve Loco".
¿Es posible calcular cuántas horas hemos perdido en los distintos mostradores ante los que tramitamos buena parte de nuestros hitos como ciudadanos? Para sacar la partida de nacimineto, el DNI, la licencia de conducir, tramitar el título secundario o universitario, pedir fecha de matrimonio y luego hacer los trámites específicos... (¿Y qué tal seis horas de espera para que a uno le saquen sangre en el estudio médico obligatorio?)
Si es difícil hacer ese cálculo en la esfera individual, parece no serlo tanto en el mundo de los negocios, en donde las trabas y las demoras -que se traducen en dinero perdido- preocupan a todo el mundo.
En un informe anual llamado "Haciendo Negocios" (Doing Business), el Banco Mundial lleva un registro de las dificultades para hacer negocios en 155 países diferentes. Su último reporte marca que en Argentina se necesitan en promedio 15 trámites y 32 días sólo para abrir una empresa. Luego, para conseguir las licencias y permisos para operar, se necesitan otros 23 trámites y 288 días. Subrayemos: son 7 trámites y 82 días más que el tiempo promedio requerido en América latina. Según el informe, los inversores en Argentina deben hacer 35 pagos anuales de impuestos, que les requieren 580 horas, ambos datos también superiores a las cifras regionales.
Un ejemplo elocuente. Los productores de alimentos de la provincia de Buenos Aires sacan sus productos ya habilitados por el servicio de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (Senasa) y por la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (Anmat) para repartirlos a sus clientes. De todas formas, cada vez que entran a un municipio para repartir su mercadería deben pasar por oficinas en donde los vuelven a controlar. Allí pagan por ese control y sellan el trámite llamado "tasa de abasto", cuyo origen se remonta a la colonia española.
Un trayecto de unos 80 kilómetros para repartir mercadería entre los partidos de Moreno, El Palomar, Morón, Merlo, José C. Paz y San Miguel puede demorar diariamente unas siete horas y media. "Por el momento -concluye Gustavo Lazzari, director de Políticas Públicas de la Fundación Atlas- es más fácil para un productor español vender en Alemania que para un productor de La Matanza vender sus mercaderías en el vecino partido de Morón."
Leonardo Despouy, presidente de la Auditoría General de la Nación (AGN) -organismo que tiene como objetivo central auditar el desempeño de la administración pública- marca la necesidad de una burocracia como algo inherente al manejo del Estado, pero sabe distinguir esa otra acepción de la palabra que remite a demoras, negligencia y parálisis. Por ejemplo, diagnostica como un fracaso la función de algunos entes reguladores encargados de controlar a las empresas públicas privatizadas. Y admite que los mecanismos de regulación adoptados tras la privatizaciones "son bastante improvisados y permiten que las sanciones no se hagan efectivas".
La máquina de impedir
Lilian Gavilán Cabrera, empleada doméstica paraguaya de 21 años, desde hace un año tramita un DNI que ya le fue asegurado pero con fecha de entrega a los cuatro meses de concluido el trámite. Quiso consultar a la línea de atención al ciudadano del Ministerio del Interior, pero nadie la atendió en ese número. Marina Rosental espera desde comienzos de año la aprobación municipal de planos de su futura casa en la zona norte del Gran Buenos Aires. Ya llegó a la instancia de contratar un gestor, cuando en todas las dependencias de la administración pública hay carteles que dicen que no es necesario un gestor para hacer los trámites. Miguel Pochat vive en Chile. Durante 4 años recibió citaciones por infracciones de un auto que ya había vendido y transferido de acuerdo con la ley. Su problema sólo se solucionó después de que su queja se publicó en la sección carta de lectores de LA NACION, en diciembre pasado.
En la Defensoría del Pueblo de la Nación aseguran que la burocracia -en la administración pública y en los servicios privatizados- está detrás de casi todas las denuncias que reciben. En mayo pasado, la Defensoría recibió 671 quejas. El 41 por ciento era por conflictos con usuarios, obras y servicios públicos. Un 36 por ciento adicional eran quejas vinculadas a la seguridad social y al empleo.
Eduardo Mondino, titular del organismo, confirma que hay ámbitos como la seguridad social en donde la excesiva dilación en trámites es casi excluyente: "En esa área la inmensa mayoría de las quejas de la gente son consecuencia de demoras burocráticas en los trámites". Y más aún: la experiencia le confirma que, muchas veces, los organismos agilizan una respuesta "sólo después del accionar de la Defensoría. Y, en muchos otros casos, las empresas buscan solucionar el conflicto puntual sólo para que no se profundice ni trascienda".
Sin embargo, no todos coinciden en ver a la administración pública como la máquina de impedir de la que se quejan miles de usuarios. Oscar Oszlak, investigador del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y director de la maestría en Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires, aprieta el freno antes de hablar de burocracia. Con la privatización de los servicios públicos de las últimas décadas, asegura, la maquinaria de la burocracia estatal nacional se redujo: "La burocracia pública que hoy tenemos en el ámbito del gobierno nacional es una de las más pequeñas del mundo en relación con la población del país", asegura Oszlak, e informa que, mientras en 1989 había casi un millón de empleados públicos nacionales, hoy ese ejército se redujo a unos 250.000.
El optimismo de Oszlak parece, sin embargo, chocarse contra la realidad, de la que él mismo ofrece datos: la burocracia no desapareció, se transfirió. En 1950 había 3 funcionarios públicos nacionales por cada 1,25 empleados públicos provinciales. Actualmente, hay 0,66 empleado público nacional por cada cinco empleados públicos provinciales. Alrededor de dos millones de personas trabajan hoy en los tres niveles estatales: nacional, provincial y municipal. Si bien Oszlak concede que las faltas de modernización, informatización y capacitación pueden hacer más engorrosos los trámites en ámbitos provinciales, descarta la asociación del empleado público con la imagen indolente y desconsiderada de Flora, aquel personaje de Antonio Gasalla que se volvió un clásico nacional al grito de "se van para atráasssss".
Pero, ¿no tiene respuestas el Estado ante el malhumor social, la injusticia y las pérdidas económicas que genera la burocracia? Desde el corazón de la administración pública aseguran que sí.
Por lo pronto, hay un intento de ponerle énfasis a la tramitación on line . Carlos Achiary, director de la Oficina Nacional de Tecnología de Información, aunque admite que la Argentina está en la etapa inicial de ese proceso (lo puso en marcha un decreto presidencial en abril de 2005), confía en que el portal que presentó el Gobierno hace una semana ( www.argentina.gov.ar ) ayude, con sus guías para trámites, a descomprimir la situación. Son pocos aún los casos que se pueden resolver on line , pero sí se puede acceder a toda la información de costos, tiempos y horarios, y se pueden imprimir formularios apretando el botón de la computadora en lugar de retirarlos del mostrador después de largas esperas. La Ciudad de Buenos Aires y las provincias de Buenos Aires, Mendoza, Córdoba y Santa Fe son los distritos más adelantados en la tramitación on line . En el resto de las provincias, el avance es muy desparejo, admite Achiary.
La capacitación del personal, según indican los responsables de las principales áreas de la administración pública, es la otra estrategia en marcha. El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), que depende de la Subsecretaría de Gestión Pública, decretó la obligatoriedad de capacitación a ministerios y organismos descentralizados. La medida -asegura Alberto Bonifacio, director del Sistema Nacional de Capacitación del INAP- comprende a 75.000 empleados públicos. El 93% de los organismos ya tiene sus planes de capacitación aprobados y en marcha: en 2005 se capacitaron 15.032 agentes públicos. Entre las áreas destacadas de capacitación, figuran la atención al público y las tecnologías de información y comunicación.
Sin duda es una buena noticia. Ahora, bien, y dado el estado de la cuestión, ¿se ocupan antes o después de verificar la eficacia de tales programas de capacitación? ¿Cómo saber si no que la atención ha mejorado y que los trámites fluyen hoy mejor que antes?
En el Registro de Estado Civil y Capacidad de las Personas de la Ciudad, donde en el primer semestre de este año se atendió a 271.000 personas, aseguran que esta semana comenzaron con la primera encuesta a los usuarios para evaluar la atención. El titular de esa dependencia, Pablo Cano, a un mes y medio de haber asumido su gestión, admite que algo de esa imagen de empleado público indolente se encuentra del lado de adentro de los mostradores, aunque la generalización le resulta injusta. Cano enfatiza que cualquier persona que atiende al público por 25 años se desgasta, y más aún en un contexto de escasez de recursos económicos, falta de espacio edilicio y herencia de un deterioro histórico del Estado.
De las 550 personas empleadas en el Registro Civil, la mitad tiene contacto con el público. Un 60 por ciento de los empleados son de planta permanente y mayores de 40 años. Hay capacitación, dice Cano, pero el 40 por ciento restante de los empleados -pasantes, contratados- trabaja en un rango de inestabilidad en el que no se pueden afianzar valores, asume.
En los Centros de Gestión y Participación (CGP), otro de los focos de descontento y queja que atienden cerca de 500 mil personas por mes, una auditoría interna había detectado distintos problemas: edificios que no alcanzan para albergar a toda la gente, falta de informatización y, sobre todo, desorganización.
Es más, los hechos recientes los convierten en la quintaesencia de la burocracia administrativa: el intento descentralizador, por el que hace diez años se habilitaron 16 CGP en distintos puntos de la ciudad para agilizar los trámites, se quedó a mitad de camino porque -como las decisiones siguieron centralizadas- los empelados podían tomar los reclamos, pero no ofrecer soluciones.
El diagnóstico lo hace el mismo Roy Cortina, ministro de Gestión Pública y Descentralización de la Ciudad, quien culpa a directivas políticas por el fracaso. Cortina explica que los CGP desconcentraron la atención de servicios. En lugar de una larga fila en una oficina microcéntrica de la ciudad, se reprodujeron filas en los barrios para hacer trámites de Rentas, Registro Civil, infracciones de tránsito, denuncias o quejas, y también para acceder a servicios sociales, culturales y de capacitación. Pero como las decisiones-resoluciones-respuestas siguieron centralizadas, el ciclo quedó trunco. Por eso, Cortina apunta al año próximo, cuando la ciudad se divida en 15 comunas y se concrete una verdadera descentralización (que incluya a los trámites y sus decisiones) para poder atender mejor a los ciudadanos.
Más allá del fastidio
Los trámites se vuelven telarañas en las que se pierden miles de ciudadanos día tras día. Dos ejemplos son elocuentes para mostrar hasta qué punto el problema excede en mucho el fastidio individual y puede traer problemas de más largo alcance. En la Defensoría del Pueblo presentan el caso de lo que ocurrió con las "fábricas recuperadas", empresas que quebraron pero tuvieron permiso judicial para seguir funcionando, administradas por los trabajadores. El primer requisito judicial para permitir que esas fábricas funcionaran era que se constituyeran como cooperativa. En la mayoría de los casos, el trámite de obtención de esa matrícula fue entre engorroso e imposible. Sin el sello, los jueces no permitieron avanzar. La gente que propuso esta iniciativa para seguir trabajando, estuvo sin trabajo. "La formalidad de la burocracia generó conflictos sociales que podrían haberse evitado", revela Mondino.
El otro ejemplo muestra la indefensión de un sector de la población que debería estar particularmente protegido. Actualmente, las personas con discapacidad esperan unos 6 meses para que les den turno en el Servicio Nacional de Rehabilitación, y esto es sólo para iniciar el trámite de obtención de un carné que los identifique como personas con discapacidad, habilitadas por ley a ciertos derechos (siempre y cuando presenten dicho carné). Los reclamos de la población motivaron a la Defensoría del Pueblo de la Nación a hacer una recomendación formal para que se agilice el trámite. La Defensoría del Pueblo y la Fundación Poder Ciudadano señalan que, pese a las gestiones realizadas, los problemas y las quejas de los ciudadanos continúan.
En 2005 Poder Ciudadano lanzó una base de datos de empresas que brindan servicios públicos, disponible en su página de internet. A las 12 empresas que respondieron el cuestionario, se les preguntó qué problemas tienen en materia de burocracia estatal: denunciaron demora, dilación y falta de sentido común.
Virgina Lencina, del área de Acción con Empresarios de Poder Ciudadano, destaca que uno de los puntos centrales en un acuerdo realizado por esa ONG con 9 empresas del sector tuberías -en el marco de un programa promovido por la organización Transparencia Internacional en América Latina- fue el compromiso de esas empresas argentinas de "no hacer pagos de facilitación o a aceleradores de trámites, que son una categorización del concepto general de soborno".
La burocracia, como se ve, tiene varios vástagos indeseables, y uno de ellos es, sin duda, la corrupción. Allí donde el Estado no garantiza lo que promete ("usted no necesita gestores para realizar estos trámites"), cuando por desorganización, desidia o llana especulación, las habilitaciones se demoran, los expedientes no circulan y las causas no avanzan, suele esconderse, agazapada, la solución mágica que facilita el dinero.
