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El federalismo en discusión
Por Natalio R. Botana Para La Nación
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Los episodios de Tucumán y Corrientes muestran que algo está fallando en la práctica de nuestro federalismo. Lejos de ser novedosos, estos fenómenos jalonan un largo proceso. En 1898, en un período análogo de finales de siglo, Estanislao Zeballos sostuvo que la república federal era en la Argentina una "mascarada". No le iba en zaga un destacado jurista cordobés, Manuel D. Pizarro, que constataba "el silencio sepulcral de las provincias" y llegaba hasta el punto de proclamar su "defunción desgraciada".
En aquel momento, la crisis del federalismo era percibida como la culminación de una política de centralización del Estado que erosionaba las autonomías provinciales mediante el ejercicio constante, y en muchas ocasiones abusivo, de la intervención federal. Esta política se acentuó en el curso del primer ensayo democrático de 1916 a 1930 y no amainó durante el período peronista entre 1946 y 1955. Por motivos diversos, todos los gobiernos nacionales terminaban interviniendo en las provincias. Lo mismo hicieron, va de suyo, los regímenes autoritarios, que impusieron en el país un unitarismo de hecho.
Endeudamiento y déficit
Este breve recorrido nos sirve para recordar que, cuando en 1983 pusimos de nuevo en marcha la democracia, el federalismo no contaba con una sólida tradición capaz de respaldarlo. Más que una experiencia positiva, el federalismo era un ideal y un proyecto.
Hemos avanzado desde entonces, pero todavía estamos muy lejos de alcanzar el nivel propio de un federalismo responsable. Por un lado, es cierto, las presidencias de Alfonsín y Menem lograron superar el estilo prepotente de los gobiernos que intervenían sistemáticamente en las provincias. Sólo se recurrió en estos dieciséis años a la intervención federal en circunstancias críticas (tal vez ocurra ahora en Corrientes), respetando, en general, el juego normal de las autonomías provinciales.
Pero, aunque este logro es importante, las malformaciones están a la vista. Si antes de 1983 las provincias sufrían el impacto de la centralización impuesta por el gobierno nacional, en la actualidad esos mecanismos siguen vigentes de una manera más sutil.
Se ha dicho siempre que el federalismo es una forma de gobierno basada en la autonomía y en la unidad. Debido, pues, a que reúne en una fórmula constitucional estos principios aparentemente contradictorios, el federalismo no puede funcionar en el plano fiscal sino a través de estrictas formas de cooperación. En los Estados Unidos, las provincias (estados) establecen su propio régimen impositivo y dejan en manos del gobierno federal los recursos generados por la Aduana y el impuesto a las ganancias. Entre nosotros, en cambio, los impuestos indirectos nacionales (la gran porción de nuestra carga tributaria) se reparten por ley del Congreso entre las provincias mediante un régimen llamado de coparticipación federal.
Los resultados no son muy halagüeños, porque, mientras en algunas provincias (muy pocas) la administración de esos recursos hace gala del debido rigor, en otras la irresponsabilidad de los gobiernos ha generado endeudamiento y un déficit crónico. El federalismo parece obedecer entonces a un régimen de por lo menos dos velocidades: mientras unas provincias administran sus recursos en medio de la crisis de las economías regionales, otras se desarticulan al influjo de malas leyes electorales y de un clientelismo que ha hecho estragos en los presupuestos.
Sociedad de sociedades
El caso de Tucumán es, al respecto, paradigmático. Quienquiera que gane la gobernación tendrá que soportar el peso de un sector público enorme e improductivo en relación con la capacidad fiscal de la provincia. Los empleados públicos semejan allí unas capas geológicas que los sucesivos gobiernos van depositando a su paso. Los gobiernos cambian; el empleo público subsiste y aumenta. A ello coadyuvan malas leyes electorales, como el sistema de lemas dentro de los partidos. Estos mecanismos favorecen la formación de clientelas a las que más tarde hay que compensar con canonjías burocráticas. Todo esto, sin desmedro de las altísimas retribuciones que se fijan los propios legisladores.
La pregunta acuciante que surge de este análisis está relacionada con los efectos de las leyes fiscales. ¿Alienta acaso el sistema de coparticipación federal el desarrollo de un federalismo irresponsable apoyado por la sobrerrepresentación de las provincias pequeñas en el Congreso? O bien, ¿las convulsiones que, de tanto en tanto, estallan en provincias antiguas y nuevas son el reflejo combinado del mal gobierno y del azote de una economía en recesión? Dejemos el interrogante abierto.
"El Estado federal -escribió Georges Vedel- es una sociedad de sociedades. El Estado unitario no es más que una sociedad de individuos." Puede ser que algunas de esas sociedades (provincias, en nuestro caso) lleguen a conformar oligarquías autónomas en lugar de dar abrigo a una viviente democracia local. Razón de más para promulgar buenas leyes y encarar a fondo la reforma del régimen de coparticipación federal.
