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El laberinto del federalismo fiscal
La sustitución del sistema federal por una fórmula que combina el centralismo en materia de recaudación con una coparticipación ineficiente y costosa para el bolsillo de los contribuyentes constituye el aspecto más objetable de todos los que se vienen denunciando ante la opinión pública
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PARA LA NACIONJuan Carlos Cassagne
En el mundo jurídico circula la opinión de que el régimen de coparticipación federal de impuestos, establecido en la reforma constitucional de 1994, constituye un verdadero laberinto que ha acentuado la tendencia hacia el unitarismo o concentración del poder tributario en cabeza de la Nación.
Más que explicar ese laberinto, hay que pensar en cómo salir de él, pues lo cierto es que se ha producido la fractura de la solvencia fiscal, el descontrol del gasto público y un caldo de cultivo que fomenta la corrupción, como consecuencia del desequilibrio fiscal vertical (Nación/provincias) y la falta de correspondencia (quien gasta no recauda), que caracteriza al actual régimen de captación y distribución de recursos del Estado. En este cuadro, la sustitución del sistema federal por una fórmula que combina el centralismo en materia de recaudación con una coparticipación ineficiente y costosa para el bolsillo de los contribuyentes constituye, probablemente, el aspecto más objetable de todos los que se vienen denunciando ante la opinión pública.
El sistema así generado, que se agrava con la distribución discrecional de los aportes del Tesoro nacional (ATN) y una mal entendida autonomía municipal (que se transforma en una suerte de poder independiente), se encuentra en las antípodas del federalismo originario, convirtiéndose en un régimen que utiliza los recursos que le proporciona un centro unificado de recaudación tributaria.
El resultado de la falta de correspondencia fiscal radica en que quienes terminan beneficiándose con el gasto público no son los mismos que lo financian con su esfuerzo, al menos de manera directa. Por ello, nadie controla la eficiencia con que se ejecuta dicho gasto. De esta manera, las autoridades gubernamentales no pagan el costo, en términos de pérdida de votos y de cargos electivos por malas administraciones, ya que, en general, los habitantes de una jurisdicción política no exigen rendición de cuentas a su gobierno por el gasto financiado con impuestos que pagan los contribuyentes de otra jurisdicción. Este endiablado sistema hace agua en forma intermitente por el lado del gasto provincial, y como los recursos no alcanzan para repartir a los municipios, estos, finalmente, invocando la llamada autonomía tributaria, crean tasas absurdas o fijan valores a las existentes que exceden largamente los que tradicionalmente se hallaban facultados a imponer por servicios locales efectivamente prestados, transformándolas en verdaderos impuestos.
En los últimos tiempos, los municipios provinciales se han lanzado abiertamente a la búsqueda de recursos tributarios con los cuales solventar sus déficits presupuestarios, lo cual vulnera los límites de su poder tributario.
Sin perjuicio de la indiscutible autonomía municipal, las potestades tributarias de los municipios son derivadas de las provincias a las que pertenecen, las cuales poseen competencia para fijar límites al poder de imposición comunal, puesto que la autonomía no implica independencia.
Así, las leyes orgánicas provinciales suelen permitir, con carácter general, la creación de impuestos municipales. Como en muchos casos, esta especie tributaria se superpone con el impuesto sobre los ingresos brutos, percibido por las provincias y coparticipable a los municipios. No obstante, estos han optado por la creación de tasas que retribuyen servicios que no prestan.
Hay que advertir que, pese a la gravedad que exhibe la crisis actual, el problema argentino en materia tributaria no es únicamente económico ni ético. Es fundamentalmente el de recrear un poder nacional eficaz y probo como lo quiso la Constitución de 1853-1860, en forma armónica entre Nación y provincias, remozando el sistema con la introducción de la correspondencia fiscal de las provincias en la recaudación de los impuestos.
La coparticipación, al no poner límites al ejercicio de las potestades tributarias provinciales, hace posible que se generen situaciones de doble imposición de tributos.
Por lo demás, el federalismo fiscal se resiente al detraer en la coparticipación federal las contribuciones que tengan asignaciones específicas (art. 75 inc. 2 primera parte y art. 3 de la C. N.), así como también con el otorgamiento de subsidios a las provincias, los que han terminado asignándose al Ministerio del Interior (ley N° 23.548), conocidos como ATN, caracterizados por la discrecionalidad de su otorgamiento sin que existan adecuados controles para regular la cuantía y eficiencia del gasto provincial ni la medida de la distribución.
En consecuencia, se impone el reordenamiento íntegro del sistema tributario sobre la base de la correspondencia fiscal, que debe entenderse como un principio elemental de buena administración, sin salirse de los cauces constitucionales.
Además, a partir de la reforma de 1994, se reguló en la Constitución el régimen de coparticipación para todos los impuestos directos e indirectos (art. 75 inc. 2, segundo párrafo), excluyendo los derechos de importación y exportación que se atribuyeron a la Nación.
Las razones históricas, si bien pueden explicar esta coexistencia, no justifican los efectos que se derivan de un modelo de reparto tributario tan inorgánico como ineficiente. La mayor parte de los sistemas comparados han optado por fórmulas más sencillas y pragmáticas, sin caer en la anarquía fiscal que padecemos. En los Estados Unidos, en cuyo sistema constitucional se inspiró parcialmente la Constitución de 1853, el impuesto a la renta puede ser creado por el Congreso Federal y no es coparticipable.
En resumidas cuentas, hemos adoptado un sistema peculiar cuyo déficit no ha podido corregirse en los sucesivos intentos de coordinación financiera, lo cual condujo a la adopción simultánea de sistemas de distribución tributarios distintos y, finalmente, como era de prever, a una situación de anarquía fiscal que resulta insostenible.
Aunque suela decirse que los argentinos somos incorregibles, abrigamos la esperanza de que se puedan lograr los consensos que requieren los cambios necesarios para establecer un auténtico y justo federalismo fiscal que beneficie a todos los ciudadanos por igual y preserve sus libertades y demás derechos fundamentales.
Académico de número de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires
Tipo de trabajo:opinión
